香港要改革．01有話兒｜施政要報告，更要規劃
施政不是拼圖遊戲，不是左一塊、右一塊地拼起來就可以順利運作。事實上，各種問題環環相扣......如果部門之間只是單純的「各司其職」，那政策之間就可能出現自相矛盾、互不配合，甚至是「各自為政」的情況。
中共二十屆三中全會公報提出的一系列改革部署都是指向「體制機制」，包括推動經濟高質量發展體制機制、構建支持全面創新體制機制、健全保障和改善民生制度體系、深化教育綜合改革、深化科技體制改革、深化人才發展體制機制改革、深化金融體制改革、深化土地制度改革。它們涵蓋了社會經濟民生的各個範疇，香港的改革一樣會面對這些挑戰，需要做好宏觀規劃與形成有效執行機制。
應特區政府邀請來港宣講三中全會精神的國家商務部部長王文濤指出，香港在鞏固和提升自身優勢的同時，要主動對接國家即將開始的「十五五」規劃與粵港澳大灣區建設等發展戰略。過往在香港的政治討論中，「規劃」常被賦予負面意義，一方面被等同於「計劃經濟」，另一方面，不少人把與國家戰略的「對接」視為「被規劃」，認為它違背了「高度自治」。兩種想法背後是同一種迷思，即以為香港會與內地實施的社會主義制度趨同，違背一國兩制。《香港01》一直強調不能夠用如此僵化的二元對立思維認識與執行一國兩制，不幸的是，這確實曾經是香港精英的通病，甚至有一任特首直言自己是「資本主義的經濟體系培養出來的香港市民」，所以「不會談什麼經濟定位、城市定位這些計劃經濟的概念」。
其實，摘掉意識形態眼鏡就會發現，公共政策的制訂離不開規劃，即使資本主義社會亦然。近百年前在美國發生的羅斯福新政，就是立足於一系列果斷有效的政策規劃。無論是政府還是市場的運作，最終都是以社會民眾的福祉為依歸，經濟與公共政策不可能只是處理政府與市場的關係，而是要理順政府、市場與社會三者之關的聯繫，發揮政府促成社會資源合理公平分配的作用。當市場失靈的惡果彰彰在目，施政者卻仍自我劃地為牢，只會抺殺社會發展空間。
社會如何走下去當然是港人必須參與討論的課題，但政府也應檢討自身該如何管治下去。我們擔心的是，政府不但不能解決社會問題，反而成為一切社會問題的癥結。為了使長遠規劃得以有效落實，政府實需要更大的政治勇氣和魄力，面對深層次的社會及政治問題。
王文濤部長並不是第一個提醒香港做好規劃的中央官員。早在2011年，時任國務院總理溫家寶便要求香港注意三件事情，一是要有長遠及科學的發展規劃，二是要重視和解決經濟社會發展中的深層次矛盾，三是要努力改善民生。這三件事實際上互為關聯。香港過往抱持「小市場大政府」的狹隘思維，坐視社會經濟管理失序，導致市場的非人性化傾向走向極端，犧牲了公平正義。如今特區政府也開始談論「有為政府」與「有效政府」結合，起手式就應該是好好開展政策與社會發展規劃，亳無疑問，這個重擔落在特首政策組身上。
行政長官李家超在2022年的施政報告中宣布成立特首政策組，期望它可以從四個方面特區政府提升治理水平，首項要求就是「從高瞻遠矚的角度，倡議及協助制定長遠和策略性政策」。今年4月，特首政策組公布了六大範疇的研究資助撥款計劃，包括：（一）國家《十四五規劃綱要》下粵港澳大灣區帶來的發展機遇；（二）實現碳中和；（三）氫能經濟；（四）人口高齡化下安老服務的可持續發展 ；（五）醫療創新；以及（六）教育。在中央官員已經提出香港需要探討配合國家「十五五」規劃的時候，特區仍在研究「十四五」規劃帶來的發展機遇，徒然讓人感覺香港在規劃意識上的滯後，至於實現碳中和、氫能經濟，以及安老服務的持續發展等另外三個範疇，當然都是重要的課題，但對香港來說也不稱不得新挑戰或新機遇。特區政府此前已訂立了本世紀中實現碳中和的目標，今年6月又發佈了「氫能發展策略」，部門制訂了目標，特首政策組又要再作研究，難免予人各有各做、架床疊屋之感。
作為協助行政長官制訂政策的「中樞」，特首政策組如何運作，將影響香港走上怎麼樣的前路。施政報告是檢驗其效能的主要窗口之一，在2023年交出的首份成績表裏，它忠實地按照國家主席習近平對香港提出的四個希望——「着力提高治力水平、不斷增加發展動能、切實排解民生一憂難、共同維護和諧穩定」，以及同時強調的「青年興則香港興」劃分章節，但各項施政目標並未脫離舊有由各政策部門提交清單的操作。隨着改革提上特區政府施政議程，，今年的施政報告必然無法避免回應三中全會精神，需要說明香港如何「把握機遇，銳意改革，主動作為」，特首政策組這一次能否真正發揮「中樞」功能，大眾拭目以待。
香港的政治體制要求公務員是社會、政治、經濟的主導力量......如果公務員制度持續不改革，不僅會造成其落後，也有可能發生「結構性臃腫」而導致的效率低下，甚至有系統性崩潰的危機。
規劃需要執行，現屆政府訂立百計績效指標（KPI）來衡量行政成效，從結果來看完成度很高，但亮麗的數據與市民對公務員執行能力的滿意程度卻顯然存在落差。香港的公務員團隊曾以效能著稱，但近年屢被批評行政效率偏低，參照被視為親建制的香港研究中心今年6月公布的民調，市民對公務員隊伍的整體滿意度雖然略有上升，但評分仍不及格。公務員事務局局長不時要公開辯護稱公務員不存在「少做少錯、不做不錯」的文化，但客觀的事實是，公務員系統是政府近年大力整頓的對象，既修正「政治中立」概念防止它成為公務員抗拒執行決策的擋箭牌，又強化賞罰機制以求提升整體執行能力。這難道不是反過來證明懶政怠政的歪風確實存在嗎？
事實上，因循守舊是世界各地官僚系統普遍存在的現象，國家「改革開放總工程師」鄧小平的名言「誰不改革，誰就下台」，言簡意賅地說明了在推動改革的進程中必須建立明確問責機制，防止改革的執行者反過來成為改革的阻礙者。一直以來，香港社會對問責的認知焦停留在官員犯下重要錯誤後被追究責任。官員犯錯固然應該問責追究，但官員為政庸碌只求「在任期之內不出事」，難道就不該問責嗎？
如果在上位者只是貪圖安逸，只求少做少錯，即使沒有犯什麼大錯，也只是虛耗港人的光陰。社會監督官員的標準應該是看他們做了什麼實事與拿出了什麼改革政績。
中央政府在2019年對香港官僚體系的問責問題提出明確要求，當年10月舉行的中共十九屆四中全會提出「完善中央對特別行政區行政長官和主要官員的任免制度和機制」。中央之所以要明確任免香港主要官員的權力，不只是由於《基本法》有關制度安排仍不完善，而且還因為在「一國兩制」之下，香港治理的主體責任由特區政府承擔，但香港作為中華人民共和國的特別行政區，中央政府對香港管有「全面管治權」，對香港治理的缺失亦承擔終極責任，必須監督特區政府的表現。
對於特區治理，港澳辦主任夏寶龍在今年3月明確指出，「行政長官和特區政府作為當家人、第一責任人」。國家主席習近平對香港提出「破除利益固化藩籬」與「破解經濟社會發展的深層次矛盾與問題」，如果香港無法做好，特首固然無法脫掉責任，一眾司長、局長以及參與政策制訂與執行的公務員團隊，同樣無法置身事外。中央決定完善行政長官和主要官員的任免制度和機制，可以說是對治港者發出明確的管治要求。
要完善治理機制，填補問責漏洞固然是必要之舉，更重要的是提升管治能力。過往特區政府自我設定為公共政策的「管理者」，而不是從「治理者」的角度制定宏觀政策。香港如何推動經濟轉型升級、開拓多元產業？如何透過政府的主動作為令社會資源更合理公平地分配？過去的管理式思維缺乏這些想像，但如今的治港團隊已不能再迴避。
香港曾是內地推動「改革開放」的老師，如今形勢逆轉——內地已由原先的一窮二白，蛻變成一個富裕的物質社會，並在這個基礎上，推動更高層次的「第五個現代化」。這種實事求是、適時而變的態度，難道不值得香港學習嗎？
