【沙中線．政策分析】揭露問題靠「烈士」　法例何時保障吹哨人？

「吹哨人」（whistleblower）意指一些在組織內發現貪污腐敗、違法濫權、危害公共安全等威脅公眾利益行為，將之披露的人，簡言之即「洩密者」，討厭這些行為的人則會稱之為「篤灰」、「二五仔」。
近日港鐵沙中線連續爆出工程問題，迫使港鐵公開交代、特首成立獨立調查委員會處理事件，正是因為有內部「吹哨人」向傳媒放料，拿出實質證據，得到廣泛報道和關注。
其實針對「吹哨人」的保障問題，早有不少國家和地區立法讓這些人免於法律責任，以至禁止秋後算帳行為。但在香港，對於這種爆料者的保護極為不足，現有法例過於零碎，政府至今也拒絕推行，導致「吹哨人」要冒極大的被報復甚至法律風險。

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「吹哨」依仗個人正義感　代價往往沉重

很多時商業組織以至政府機關，危害公眾利益以至違法行為搜證困難，必須依靠內部人士揭露。望后石堆填區污水處理承辦商「昇達」2015年底因為違規降低煙囪溫度、排放含污染物廢氣和污水，2名員工向傳媒揭發事件，讓市民免於吃毒魚，該公司最後被環保署罰款。另如今次沙中線事件，如非有內部人士看不過眼向傳媒放料，工程問題很可能就此石沉大海，到完工通車後結構安全出問題，隨時釀成人命傷亡。

然而，這些吹哨人所作的，某程度上是一種「揭開坑渠蓋」行為，相當不討好。爆料者極容易遭到被爆料人的報復，手段可包括人格謀殺、滋擾、針對、解僱甚至法律行動等，很多時都下場慘淡，完全依仗個人正義感。

上文提及的違規排污水事件，爆料工人事後遭到公司解僱，只能靠散工維生；前年新空管系統接連出故障，有民航處前線員工揭發系統運行時「鬼影重重」，事後民航處對內「滅聲」，警告若再放料可視為「不當使用及/或公開限閱及機密資料」，違者會被處分；今次沙中線醜聞，分判商之一中科興業就稱受制於保密協議，受到「壓制和脅逼近3年」，至今也無法披露事件細節和涉事公司身份。

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香港法例對吹哨者保護不足

本港現時其實有部分法例可保護吹哨者。如《僱傭條例》列明，僱主如因僱員在執行該條例時，於法律程序中作供或提供證據而解僱僱員，即屬違法；《防止賄賂條例》30A條則保障舉報人身份保密。其他如《聯合國（反恐怖主義）條例》、《有組織及嚴重罪行條例》、《販毒（追討得益）條例》，都列明揭發以上違法行為的人，不得視為違反合約或其他條文。

不過以上法例流於零碎，針對的僅包含某幾條法例，定義和保護內容也相當狹窄，僅免除吹哨者的部分責任，更無法直接針對報復行為。

以中科為例，要是他們公開地盤狀況和施工決策過程，絕對有可能被控告違反保密協議，如無法證明紅磡站工程問題違反以上法例，所冒的法律風險可說極大。要是港鐵或承建商有心「捉鬼」，也大可以從內部查出向傳媒爆料的人，法例對這些人並沒有保障。

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立法會曾提立例保障告密人　但每次都無下文

1998年3月，臨時立法會曾討論過保護告密人法例，當時主要探討的是如何促進公職人員揭露行政失當，時任申訴專員蘇國榮認為現行制度已授予足夠其權力，為投訴人提供保障免受針對；立法會於2009年討論申訴專員公署職權範圍時，也再提過保護告密人法例，可是時任申訴專員戴婉瑩認為「本港並無強烈要求制訂保護告密人法例」，政府也指出並沒有實際需要和充分理由立法。

立法會議員梁繼昌前年3月亦曾提出私人條例草案，要求將現行對告密人的保障，全面擴闊至所有違反公眾利益、環境破壞行為或是刑事罪行，禁止任何僱主因為僱員披露這些事件而將其解僱。不過人力事務委員會拒絕納入議程，理由是「對委員會職權範圍以外的其他若干法例有所影響」。

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外地立例保障吹哨者　部分更不限於政府部門

反之，美國在1989年訂立「吹哨者保護法」，聯邦政府人員如發現有違法濫權、浪費公帑、危及公眾安全或健康等情況，洩密後將會得到保護。條例近年也多次修訂完善，盡可能堵塞漏洞。大部分州政府也有相關保障法例。

其他國家如英國、荷蘭，甚至印度等，都有類似的法例，涵蓋範圍不一定限於政府，也可能包括私營企業、志願機構等。英國的「公眾利益披露法」詳細列明哪方面的告密、向什麼人告密，是否合符獲得保護的資格，釐清爭議；荷蘭的法例更加規定，僱員達50人的企業須自行訂立保護吹哨人的措施，訂立明確舉報機制及禁止報復行為。

台灣廉政署亦在去年初提出《揭弊者保護法》草案，公務人員揭發貪腐行為可免除法律責任，另包含身份保密、人身保護以及工作權保障3大保護範疇。 法務部也研究將吹哨者的家人列入保護範圍。

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保障吹哨人涉公眾利益　不能永遠期待「烈士」出現

保障吹哨者實行時會有很多灰色地帶，始終不同案例的情況有別，現實上不易介定。加上被告密者通常權力較大，報復方式相當多，很多時羅織的罪名，都和爆料本身行為無關，法律上難以證明吹哨人是因告密而被報復。僱主理論上可以刻意留難吹哨人，製造「工作上的錯誤」或「表現不佳」，間接報復。

縱然立法保障吹哨者仍有不足之處，至起碼有起步，被告密者想報復，也沒那麼明目張膽，有相應法例制約。偏偏在香港，相關法例的保障近乎零，社會的討論也極度不足，政府更無意推動。大家往往只能期望有人看不過眼，走出來擔當「烈士」。

眼見沙中線牽涉廣泛公眾利益，工程弊端得以揭發出來，社會固然要感謝向傳媒爆料的人。不過，我們不禁要問的是：到底我們有沒有制度保護這批勇敢的人，以鼓勵更多人伸張正義？