與時偕行新征程．六｜告別「劏房之恥」　香港也要「共同富裕」

特區政府發表的《2020年香港貧窮情況報告》顯示，2020年香港貧窮人口多達165.3萬，貧窮率為23.6%，兩者均創下自2009年有記錄以來的新高，即每四人當中就有一個窮人。香港的貧富懸殊真相與中央提出的「共同富裕」理想形成極大反差，有論者認為後者值得前者反思借鑑，但也有不少人將「共同富裕」視為「干預市場」，甚至把它放在「資本主義」的對立面。兩者真的存在衝突嗎？有關對立印象是如何形成的？它又如何體現在特區政府的施政當中，導致諸多舉措無法對準問題癥結？有心處理貧窮問題的特首李家超和政務司司長陳國基，究竟有何良方？面對最為棘手的房屋問題，早前落區探訪劏房居民的房屋局局長何永賢，除了深深感受「民生痛點」之外，在「提速、提效、提量」之前，又應怎樣認識有關問題？

（編按：適逢香港回歸25周年，向來提倡「積極一國兩制」《香港01》特此發行紀念特刊《與時偕行新征程》，當中收錄昔日七篇深度報道，記載香港進入社會轉型時期的關鍵思考。此乃其六，整合自第292期及第303期《香港01》周報。）

一、房屋是深層次社會矛盾癥結

2021年11月舉行的中共第十九屆中央委員會第六次全體會議，通過《中共中央關於黨的百年奮鬥重大成就和歷史經驗的決議》，當中確立將會堅定不移走全體人民共同富裕道路，以實現習近平新時代中國特色社會主義的更大勝利。「共同富裕」無疑成為決議的關鍵詞之一。其實， 2021年8月中旬，本身是中共總書記的國家主席習近平主持中央財經委員會第十次會議時，已正式將「共富」列為中共第二個百年的工作重心。

礙於歷史印象和片面認知，很多人的第一反應都會質疑「共富」是要回到「共產」的道路上，抑或認為相關理念與奉行資本主義制度的香港八竿子打不上關係。然而，當香港長年面對貧富懸殊、分配不均等深層次矛盾，M型社會的趨勢更一天比一天嚴重，中央提出「共富」，對香港也有所啟示。

細看中共文件就會明白，「共同富裕」是為了緩解社會主要矛盾——「人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之間的矛盾」，簡言之是破解發展不充分、分配不均。這些問題其實與香港的貧富懸殊、分配不均等深層次矛盾不謀而合。根據《2020年香港貧窮情況報告》，2020年香港貧窮人口高達165.3萬（政策介入前），貧窮率達23.6%，當中有80.5萬人為在職貧窮人口，長者貧窮人口則有58.3萬人，另有20萬人生活在環境惡劣而擠迫的劏房。而以0到1來反映一個城市財富分配平均程度的堅尼系數，香港在2016年已高達0.539的水平，遠超0.4的警戒線。

凡此種種皆反映香港社會財富分配極為不平等，基層市民長期生活在水深火熱之中，富人則繼續歌舞升平，而政府未有有效施政，調節這種不平等的問題，這必然會滋長大量的負面情緒。

分配不均、發展不均為社會所帶來的危害，在2019年反修例風波中有目共睹，但當我們嘗試把「共富」的理念與香港產生聯想，不少人會把它放在資本主義的對立面上，認為它與香港社會格格不入。事實上，在近年的社會運動中，要求推動社會發展充分、做好分配、反劏房、反貧窮等也從來絕非市民示威時的主要呼聲，當政府推出長遠的產業發展、建屋規劃，抑或是興建連接口岸的基礎設施建設時，更少不免有民意代表和市民齊聲反對。

這種扭曲的心理和現實狀態，與香港推崇備至的「積極不干預」資本主義制度不無關係，政府習慣於放任市場發展，任其按照「無形之手」調節市場經濟發展，而市民亦樂於在政府不干預市場的環境下，「自由」生活和工作。對於基層群體和生活困難的市民，政府習慣小修小補派發津貼，市民也樂於「收糖收錢」，而非要求政府把錢放在經濟發展和建設規劃上。因此，社會大眾很容易片面地以為，干預市場等同於「計劃經濟」，以為「共富」是要回到均富和共產的時代。這種對「自由市場」的肓目崇拜，既可體現在產業發展的負面態度上，也反映在港人長期沉迷於短視的資產增值遊戲中。

不得不說，資本市場的遊戲規則在香港已根深蒂固，比起社會長遠民生和發展穩定，大部分人更關注市場的穩定性和資產的增值遊戲，因此對政府的「不干預」可謂最歡迎不過。

就以董建華政府在1997年提出的「八萬五建屋計劃」為例。該計劃提出，香港每年供應不少於85,000個住宅單位，希望十年內全港七成的家庭可以自置居所，輪候租住公屋的平均時間由6.5年縮短至3年。惟美好的遠景遭到「現實」打壓，1997年金融風暴和2003年「沙士」令香港樓價一落千丈，私人物業在五年多的時間內普遍貶值70%，很多中產階級成為負資產。

在此之前，房地產和股票市場其實是資產增值的「狂歡地」，單單在1997年上半年，樓價大幅上升三至五成，市面上出現大量的短線投機情況，不少市民借錢「炒樓」。金融風暴戳破樓市泡沫，「八萬五」被怪罪為元兇，董建華政府在社會的輿論壓力下，只能叫停．取而代之的是由時任房屋及規劃地政局局長孫明揚提出的多項房屋政策——「孫九招」，具體的措施為取消定期拍賣土地，暫停勾地一年；即時結束居屋計劃；未來公屋興建由需求主導，平均輪候時間不超過三年，其間更「私有化」部份房委會公屋商場、街市和停車場，成立領匯（現為領展）。

當時政府有意借用市場的「無形之手」，讓整體經濟和樓市自行調節，被認為是「與民休息」的良政，但它實際上既不解決市民的安居問題，亦不規劃香港未來的發展藍圖。取消定期拍賣土地、被動供應公屋、停止出售居屋等多項政策，令房屋供應出現斷層；取消定期賣地、只以「勾地」方式出售，變相將土地供應的主導權拱手相讓予發展商，埋下日後樓價飛漲的伏線，亦令社會普遍誤會政府推行「高地價政策」以維持「低稅制環境」。

事實上，樓市在2003年沙士過後快速回暖，大量的熱錢再次流入樓市，社會大眾重新回到熟悉資產增值的遊戲之中。2004至2019年間，樓價飆升391%，即使香港在2020年經歷經濟衰退6.1%，但樓價指數只由2019年的383微跌至381.2。

樓市的長期炙熱亦再一次折射出港人對住房的普遍看法，比起自住，住房更多是一種資產增值的商品。這就形成一種「有樓無人住、有人無樓住」的怪象，有物業、股票的「有產者」才有資本加入這場資產增值的遊戲，而「無產」的基層市民不只置業無望，還須承受高樓價所帶來的高租金問題。然而，政府無意糾正這種「置業思維」。縱然政府在2014年設立48萬個單位的十年房屋供應目標（按60：40的公私營房屋供應比例計，也就是29萬套公營房屋，即每年2.9萬套），但此後沒有一年能夠達到最初訂立的供應目標量，卻憑藉拍賣土地、印花稅等賺取大量營收，2016、2017、2018年的地價收入皆佔政府收入近兩成。

截至2021年12月底，香港有約15.3萬宗一般公屋申請，平均輪候時間達6年，為二十三年以來新高，若計及約9.65萬宗配額及計分制下的非長者一人申請，輪候總數達24.85萬宗，另有20萬人生活在環境惡劣而擠迫的劏房中，承受不合理的租金。政府根本無法令人相信「住房」是用來安家，而非用來賺錢和炒賣的「商品」。

二、從告別劏房開始重塑居住正義

對任何城市而言，只有確保人人都能滿足更好生活需求、共同分享發展成果，才能有效促使人人努力推動自我發展、分擔社會責任；但在資本主義極度扭曲的香港，單是居住問題已經對人們實踐追求造成諸多限制。因此，必須重塑香港的居住正義，徹底扭轉「物性」高於「人性」的資本邏輯，才能形成以公平正義和共享成果為原則的城市價值——這一切，需要從港澳辦主任夏寶龍在2021年提出的「告別劏房」開始，但絕不僅限於「告別劏房」而已。

很多人不把居住權視為基本人權，又或把狹義和廣義的居住權混為一談，也就看不到居住正義的必要。狹義的居住權可被視為一種私權，指對房屋及其他附着物享有佔有、使用的權利，也即「所有權」；廣義的居住權則是一種公權，因為居住是人類維持生存的基本條件。

聯合國大會於1966年通過的《經濟社會文化權利國際公約》以居住正義為基礎提出「適足居住權」，指任何人都有和平、安全而有尊嚴地居住在某處的權利。《公約》具體涵蓋七個條件，包括「住屋權保障」、「服務、材料、設備和基礎設施的供應」、「可負擔性」、「宜居程度」、「住屋機會」、「地點」及「文化環境」，並且明言「適足住屋不只是有瓦遮頭及四面牆，還要住得有尊嚴及安全，亦不應完全以商品視之。」

換言之，政府的責任不只是確保人人有屋住，而且必須讓人人住得安心、自在。但看看當下的香港，以最為人詬病的劏房——在建築物單位被獨立分間的房間為例比對《公約》列明「適足居住權」七項條件，單是「宜居程度」和「基礎設施」兩項，已經慘不忍睹——人均居住面積奇低，只有48平方呎，即一張乒乓球桌的空間；衞生環境相當惡劣，很多都是廁廚合一，根本沒有尊嚴可言；極具安全風險，多涉違規結構改動而且工程質量欠佳，例如開鑿額外門口而違反逃生途徑規例、開鑿額外通風口而影響耐火結構完整性等等，導致意外橫生。

至於「住屋權保障」和「可負擔性」同樣欠奉。運輸及房屋局於2021年3月的《「劏房」租務管制研究工作小組報告》（下稱《劏房研究》）指出，有八成以上劏房位於樓齡達五十年以上的樓宇，而且近半是沒有業主組織和物業管理公司的樓宇，亦即是坊間俗稱的「三無大廈」；住戶每月入息中位數為15,000元，但月租中位數高達4,800元，意味劏房租戶每月至少有三分一收入用於房屋開支，可謂相當沉重。

根據《劏房研究》，全港共有29,897個樓宇單位被改建成多個劏房單位，合共分間出100,943間「劏房」，即平均每個單位有3.38間「劏房」，居於這些劏房的人口估計有226,340人。就劏房位置分佈，從2016年中期人口統計所見，有56.9%的單位位於九龍、23.6%位於新界，以及19.5%位於港島，其中最多劏房的地區為油尖旺區、深水埗區、九龍城區、東區及荃灣區。另外，全港還有超過4,000間天台屋，3,415間板間房及1,165間太空倉，若把這些不適切居所都計算在內，全港一共有約11萬間劏房。

有人以為，全港有約750萬人口，只有區區20多萬人居於劏房，那變相說明大多數人的適足居住權都能獲得保障。現實是，劏房現象只是城市因為缺乏「居住正義」所形成的其中一種「居住貧困」表現，而「居住貧困」所涵蓋的群體並不只基層住戶，還包括大量「樓奴」、「蟻族」。一般來說，當城市住房過度市場化和商品化，難免導致數量龐大的中低收入群體因為購買和支付能力不足而無法獲得與社會發展水平一致的居住條件，或者因而需要長期承受較大經濟負擔。

中央多次強調，共享發展理念必須以人民為價值主體，所以在不同階段的社會發展進程當中，都必須確保廣大人民的尊嚴能夠得到應有關注，權利得到公平保障，需求得到不斷滿足，才能將人們從各種限制當中解放出來，才可真正實現全人發展。基於這樣的原則，就不難理解中央對特區政府提出「告別劏房」的治理目標，絕對不是說說而已。

三、拆解居住不正義四大成因

「告別劏房」並不僅限於告別市面上那十多萬個分間式單位，而是應該消滅一切居住條件差劣的房屋，從而全面提升市民生活品質。當然，在「告別劏房」之前，必須認真探究這些劏房及不適切居所的結構性困局，再思考當中有哪些必須透過制度上的改革進行解構。

問題一：房屋供需脫節

「其實我們從五十年代起已開始出現類似劏房的住房，或比起劏房更差的住房，我們在六、七十年代都未有解決那個問題，我看不到為何現在可在十年八載之內解決。」香港城市大學公共政策學系教授葉毅明對「告別劏房」感到悲觀。

無可否認，房屋供應不足的問題困擾港英政府及特區政府已數十載，香港人口從五、六十年代慢慢膨脹，房屋供應嚴重不足，許多市民自行搭建寮屋或木屋居住。七十年代，時任港督麥理浩落實「十年建屋計劃」，目標在1973至1982年期間提供180萬人的住屋。1973年香港實際人口有約400萬人，當中居住在不適切房屋如寮屋、木屋、徙置大廈等有大約94萬，而七十年代又有大量難民湧入香港，建屋計劃即使延期至1987年完成，仍有近75萬未能安置的寮屋人口。

葉毅明認為，之後的九十年代至二十一世紀初期間的二十年是解決房屋問題的「黃金時間」，因為香港在這段時間日益富裕，而且房屋供應亦較為充裕，公屋輪候時間只需三年。可惜，政府未曾把握時間解決不適切住屋的問題，其中最大的問題是沒有「未雨綢繆」。劏房問題的根源就在於2000年後有約十年時間完全沒有規劃過新的土地供應，原因是香港於1997年經歷金融風暴後，樓市急速下挫五成，時任房屋及規劃地政局長孫明揚於2002年推出「孫九招」，以減少土地供應來刺激樓市，「根本就是這樣停了十年，不只是什麼都不做，而且是直接不去計劃，這就是（房屋供應問題的）『分水嶺』。」

葉毅明還提出興建公屋程序上的問題，過往興建公屋多會使用標準土地，但到後期的公屋地盤不再是標準地，加上建造時的法規及因素亦早已過期，令每個程序都會稍微延遲。他表示，以往的地盤都位於面積較大的新建區，變相有足夠位置可放置大型機器，也可以同時動工興建兩棟或以上的樓宇，「但現時我們參觀過的地盤面積頗小，還是『三尖八角』，施工時的設計會有種種的因素和條件限制，不能夠同時進行工程。」

問題二：城市規劃失當

「可能政府是不認識香港，才會以為香港劏房問題極度嚴重，需要到2049才可以解決。」香港中文大學地理與資源管理學系教授伍美琴重申對「告別劏房」的看法。她對取締劏房持較樂觀的態度，原因是她認為相對於其他城市，香港居住在不適切居所的市民數量並非很多，以全港700萬人口所計算，居住劏房的人口只佔2%。最值得留意的是，雖然全港共有20多萬人居於劏房，但根據數字顯示，有相當一部份的住戶是年輕工作人口，「可能他們的家與上班的地點距離比較遙遠，變相令他們居住在劏房。」

職住不平衡是香港其中一個嚴重的城市規劃問題，現時香港大部份的工作機會集中於香港島、九龍等地點，新市鎮的居民每天必須花數小時來回上班及居住地點，並支出較多的車費。因此，有部份年輕人會選擇搬到市區，寧願居住在不適切居所，變相造成劏房需求的增加。

伍美琴解釋，「城市規劃」所強調的並非只有一個「住」字，而是這個「住」可以維持一個家庭的穩定性，「它不只是滿足人『衣食住行』的需要，而是可讓人在成長的過程中與那個地方、社區，或者其他人去建立一個良好的關係、良好的聯繫。長遠而言，這樣可為社會減少很多問題。」

不過，政府在過往的新市鎮規劃中，似乎並不了解城市規劃的重要性，而這種不重視無意間變成了造成劏房問題的「元兇」。伍美琴稱，以前曾經訪問居於舊區板間房的基層市民，有部份人成功「上樓」卻不太願意去，除了認為地點過遠、交通費昂貴外，最大的問題是沒有工作，「他們寧願居於灣仔（板間房），因為那邊有很多odd jobs（雜活），可能清晨三、四點便起床工作，但在新市鎮是不可能有這些工作的，所以他們會寧願留在這裏。」

因此，要「告別劏房」不單單需要更多的土地和更快的建屋速度，更需要良好的城市設計，讓一些劏房戶即使居於距離市區較遙遠的新界，也可找到合適的工作，擁有一個他們能夠好好適應的社區。如果政府只執着於盡快建屋，隨便將基層市民「塞進」這些房屋，他們到市區工作或生活的動機不會有所改變，劏房的需求就會照樣存在。

問題三：劏租活動猖獗

城市規劃及房屋供應固然是造成劏房問題的重要原因之一，但細心留意會發現，劏房的存在其實是一種回應供求的市場反應機制，是香港自由市場無意造成的問題。當然，劏房的環境惡劣及租金昂貴，某程度上是業主不合理的行徑造成，但業主為何要選擇將單位改建成劏房，然後不斷地加租？一切都是源於資本市場帶來的經濟誘因。

香港大學房地產及建設系副系主任蔡鴻達認為，對於業主而言，如果他們把購入單位當作一個收租物業，或是等待單位被收購重建，這些單位無論如何也會被丟空，雖然業主可以選擇將單位整間出租，「但如果經濟誘因能夠讓業主選擇『劏售』，他自然會將單位『劏開』。社會其實有數據顯示市場上有多少人正等待『上樓』，如果真的無法趕上供應目標，這個（劏房）市場自然會走出來。」

蔡鴻達續以經濟角度解釋劏房市場的出現：「很多人會問為何劏房每呎租金會與豪宅不相伯仲，兩者之間的分別真的不大，其實很恐怖，而我們通常會以經濟租值（economic rent）的理論解釋這個現象。」經濟租值是指生產要素收入和其機會成本之間的差額，如果應用於土地和樓價之上，便是等於土地的使用價格與轉移收益之間的差額。簡單而言，當土地被建造成樓宇出售時，由土地轉為樓宇之間會產生一些「生產要素」，例如種種的人力或物力資源。劏房市場的昂貴租金就是這樣形成的，當業主將普通單位改裝成劏房單位，中間所產生的生產要素可讓劏房的經濟租值有所增加，業主便能因應私人租務市場收取高價的租金。

問題四：依賴地價收入

香港理工大學專業及持續教育學院講師李峻嶸認為，劏房問題並不只因資本主義的問題，而是與城市的財稅制度相關。「例如公屋興建的速度較慢，或是只有社會極度底層的市民才可居住公屋，這些做法某程度上是保障大、小業主的利益，二來亦令政府不需要興建那麼多公屋。」

李峻嶸分析，興建公屋需要資金，政府未必願意使用大量公帑作建屋或營運開支，反而更傾向興建更多居屋。「這個問題有兩個層面，第一，對政府而言，他不希望有龐大的公共財政負擔，所以要求房委會自行管理財政；第二，房委會於二十年前停售居屋（即孫九招），擔心停售後會有財政赤字，便向領展等財團出售商場、停車場等，某程度將公屋塑造成公眾負擔。」

本土研究社成員陳劍青認為，房屋稅制的不健全是製造劏房問題的另一因素，社會出現環境惡劣的劏房，源於房屋稅制未能隔絕投機主義進入房屋市場，令市場無法以用家為本，「為什麼香港興建的樓宇數量一直增加，但樓價卻愈來愈貴？因為有很多買家購置物業不是用作自住，而是用作收租。」

陳劍青指出，房屋稅制是房屋資源的二次分配，用於確保市場上的所有單位能夠分配均勻，而非集中在一小撮人的手上。若房屋稅制失衡，會令資源傾斜至發展商或大業主手上，讓基層市民無法取得房屋資源。

四、改正「置業主導」房策錯誤

要徹底「告別劏房」 絕非易事，但「不容易」並非從政者怠慢的理由。關鍵問題在於，社會是否認同「富人住豪宅」的基本前提是窮人也能享有適切居所？若是如此，大家又怎會以各種理解合理化劏房的繼續存在？特區政府又怎能夠繼續錯誤地沿用以置業和私營為主導的房屋政策，而不大舉興建公營出租房屋？

政府近年積極推行過渡性房屋政策，不過，外界一直批評過渡性房屋對「告別劏房」的成效有限，而且治標不治本——首先，基層住戶只可在過渡性房屋內居住兩至三年，而不論他們居住期滿之後是否能夠「上樓」，屆時都必須「捲蓆離開」，即總有一定數量基層回到劏房市場，變相製造了對劏房的無限需求；其次，與其用數年時間尋覓土地和興建數量有限的過渡性房屋，何不乾脆善用有關土地興建公營房屋，永久性地解決基層住屋困局？

政府及相關持份者無疑需要改善過渡性房屋的配套，例如延長未能「上樓」的基層市民居住年數、提供更多搬遷、雜費等資助，讓他們不需感到徬徨。不過，過渡性房屋終究只是權宜之計，如果政府以為可以藉此解決基層住屋困局，那實質上是本末倒置，甚至變相製造另外一種居住不正義之下的居住貧困現象。

要徹底「告別劏房」，還是需要依靠日後提高房屋供應量，尤其公營房屋的供應量，令其至少可以達到《長遠房屋策略》所定立的目標。特區政府在2021年的《施政報告》提出「北部都會區」願景，亦表示會在這個地區提供三十萬個單位，因此這個願景是「告別劏房」的關鍵。

但是，「北都」的房屋規劃應該關注兩個重點：一是有更混合的空間，不能夠一味打造「創科基地」，卻缺乏基層市民的生存空間；二是改變房屋政策目標，不應再以置業為主導，正如陳劍青指出，「只要政府不改變現有的整體房屋策略，即使（政府）在市區不停地透過發展商重建舊樓，劏房仍然會以不同形式繼續存在。」