【城規三部曲】新加坡土地利用的魔法——地圖小不點規劃大格局

「新加坡這麼小一個地方，（曾經）有多少個高爾夫球場？」新加坡「規劃之父」劉太格如是問。記者把所有個位數都猜了個遍，還是不得要領。劉太格有點小得意：「28個。」「這麼小的地方，怎麼可能有28個高爾夫球場？」記者相當驚訝。劉太格淡定解釋：「要規劃得好，你規劃得好，把土地利用得好，可以做不可想像的事。」《香港01》策劃「城規三部曲」系列深度報道，先後到訪新加坡、上海和深圳，探討當地城規建設經驗，冀為我們未來的城市面貌帶來一些想像和啟發。

新加坡在土地空間利用方面，確實像會施魔法一般。

在2010年威尼斯國際建築雙年展中，新加坡館展品《1000個新加坡：緊湊城市的樣板》，向全世界展示了一個驚為天人的構思：如果新加坡約710平方公里國土，可以從容容納510萬人口，而人均居住面積達到300平方呎的舒適水平，那麼只要沿用新加坡的城市規劃模式，以地球陸地面積的0.5%（例如一個法國的面積），建立1,000個新加坡，就可輕鬆容納全球人口。

是什麼樣的「魔法」，讓這地圖上的「小不點」，呈現如此的「大格局」？

先規劃，後覓地

原來，一切從規劃開始。

「面對土地不足，1965年獨立之後，新加坡政府便着手編製長遠規劃，以評估將來發展需要多少土地，並及早決定當土地短缺時，應該怎樣增加供應，因為土地在我們的經濟上是沒有彈性的，不是說增加就可以增加。」新加坡國立大學房地產研究院院長程天富告訴記者，新加坡一開始在位於濱海灣的中央商務區，展開大規模的近岸填海工程，以提供土地予商業發展項目，隨後極速擴展至其他地方和用途。

有別於香港不定期、不長遠又不具體的規劃體系，新加坡每20年編制《概念規劃（Concept Plan）》，由政府最高決策機構對國家未來30至50年的發展願景、人口規模、城市功能佈局等，作出宏觀層面的戰略安排；另外，當局每5年就會更新一次《總體規劃（Master Plan）》，為國家未來10至15年的發展，制訂每一塊用地的面積大小、使用用途、發展參數等具體安排。

「《香港2030》是由規劃署把政府各部門現有數據炒埋一碟，整到好好睇睇，但新加坡是由國家中央層面決定新加坡將來要『如何』成為一個『怎樣』的城市。」香港中文大學地理與資源管理系兼城市研究課程主任伍美琴，以此點出兩城由土地規劃到使用的最大不同。

應收地時就收地

既然土地不能「說增加就增加」，新加坡就從建國初期開始「增加」。

直到目前為止，新加坡719平方公里的國土面積中，有約160平方公里由歷年填海所得，即有近四分一個新加坡由填海而來。計及填海，加上當局以強制徵收土地的做法，令政府所擁有的土地面積，由1960年的40%，大幅增加至目前逾80%。

根據2015年第6期出版的國家發展和改革委員會季刊《宏觀經濟管理》，當中《新加坡土地管理的特點及借鑑》指出，新加坡設有《土地徵用法》、《土地權屬法》、《土地改良法》及《土地稅徵收法》等專門法例，為當局的土地徵用、土地改良、土地出讓及土地租賃等，提供法律依據。隸屬新加坡律政部的土地管理局，則代表當局管理所有土地，行使土地徵用、地契辦理、土地勘測、空置土地處理等職能。

「我在新加坡幾十年，只有兩次有人就徵地控告政府，結果都是敗訴。」曾任新加坡建屋發展局局長及市區重建局局長的劉太格說，當政府行使《土地徵用法》收地時，業權擁有人不能反對，但可以就賠償提出申訴，不過，由於當局每6個月就會公佈土地交易價格，一切光明正大，「你的賠償夠不夠，看資料就知道了。」

人民撐收地，地主怎反對？

新加坡《土地徵用法》，與香港《收回土地條例》相類似，即當地政府有權在必要時，為公共用途強制徵用私有土地，給予土地所有者補償。這條法規的應用，大大推動了市區重建和公共住宅建設，是新加坡令人人安居的關鍵。

「很多城市都有相關的徵地法令，可是，我們（新加坡）用得最多，其他地方很難做到這樣。我們徵收土地，是每一塊都有規劃方案，要得到內閣同意才能徵收，徵收之後要嚴格按照規劃方案來執行，讓人民感覺到政府給他們利益、在為他們做事。」劉太格透露，他曾有一次徵收朋友土地的經歷：「當時我問他有什麼感覺，他說，我沒有辦法，只好接受，因為人民站在政府那一邊，我怎麼能夠反對呢？」

劉太格提到，新加坡最高峰時曾經規劃了28個高爾夫球場。翻查資料，當中有12個高球場已陸續被政府徵用，目前只剩下16個，當中包括13個私人高爾夫球俱樂部和3個公共球場，合共佔地1,450公頃，是新加坡土地總面積的2%。據報道，有約三分之一球場的地契將於未來幾年到期，政府已經表明不會更新契約，而會收回作住宅及商業用途。

香港目前有6個高爾夫球場，當中佔地達172公頃的粉嶺高球場，將於2020年約滿，成為是次「土地大辯論」的焦點之一。不少團體提倡政府收回球場發展住宅，緩解房屋燃眉之急，但民政事務局對收地態度曖昧。

與民共享土地儲備

「我們做規劃要有信心，要做長遠規劃。不過，在規劃方案裏面，可以留出一些空白的土地，預留給我們現在想像不到的未來的要求。」劉太格參與首個概念規劃的制定時，已經深諳土地儲備的需要，將其視為新加坡規劃建設的秘密武器。

至1995年，市區重建局正式推行「白色地段（White Site）」概念。程天富解釋，「政府不需要先設定能有什麼用途，讓市場來決定，到底是辦公樓、住宅、酒店、公園、還是其他，都按照市場的需求。」

他舉例指，今日所見的濱海灣南邊的空地，將會發展成第三期中央商務區，並成為日後的商業中心，而那片土地，從20、30年前就已經展開填海計劃，並且預留至今，當目前的中央商務區飽和之後，就可以擴充過去。

在新加坡，隨處可見「白色地段」。當地政府為了善用空間，一般都會平整土地，種上草皮，插上寫有「State Land（國有土地）」的告示牌，並開放予公眾使用。人們閒時可以散散步、做運動，直到有市場需求時，才會加以開發作其他用途，完全不像香港那些閒置的政府土地般，雜草叢生。

政府部門分散各地

與此同時，新加坡政府採取多種土地密集化的做法，提升土地使用效率。

程天富說，新加坡整體建築密度不算很高，但土地面積有限，故未來的建築會「建得更高，建得更密集。另一方面，當局有策略地把住宅區和工業區區分開，既減少污染問題，又釋放較貴的住宅和商業用地，更有效地把土地用途分散，「例如製造業、高污染的化工業，都被遷移到西部的裕廊島，那是一個石化、化工的工業島。」

談及分散土地用途，由劉太格主責編製的1991年《概念規劃》，就把原本以中央商務區為中心的「環形加帶狀發展模式」，修訂為「多中心發展模式」，在其餘片區分設相等於第二中央商務區的片區中心，連政府部門也是分散至不同地方。

「有些政府部門，不需要太過集中在市中心的地方，政府也不可能承擔過於高昂的成本，一旦你在市中心有一個辦公樓，你的營運成本就提高不少，同時你也佔據了市中心的商業空間；反而是那些和商業、法律、金融有關的部門，可能需要面對商業交涉，他們也更願意負擔更高的租金，就比較適合。因此，我們的政府部門，很多都是分散在不同的地方。」程天富續指，如果太多不相關的政府部門佔據了商業空間，土地就會擠掉其他用途，不能發揮最高效益。

產業轉型開闢全新CBD

新加坡近年也因應產業轉型，正着手在遠離原中央商業區的裕廊東，興建結合科研的新型中央商務區。

程天富解釋稱，當中央商務區過於密集時，會帶來擁擠、交通堵塞、土地價格高昂、成本增加等問題，而當地政府察覺，新加坡正處經濟結構轉型之際，以前所依賴的製造業、服務業及金融業等，在如今的新經濟政策之下，應該放眼如何利用科技和研究達致產業轉型，而這些產業可能需要大量的土地應用和空間，但不需要集中在目前的中央商業區。

「這個中央商務區的規劃，是最近5至10年開始的，它已初步具備自己的優勢，比如靠近新加坡國立大學和新加坡南洋理工大學，附近也有科學館，之前更被規劃成區域中心，即有自己的商業中心。」程天富認為，新型中央商業區能否成型，視乎區域中心的提升，也就是一個城市的提升，「因此你必須要有足夠的規模和時間讓它成長，現在規劃算是非常適當的時候。」

叫停受爭議公私營合作

香港和新加坡同為經濟發達的商業社會，而前者不時被批評，珍貴的土地資源向地產商傾斜，但在新加坡，似乎沒有太多相關輿論。

不過，當地曾於10年前推出公私營合作的組屋項目「DBSS（Design, Build and SellSchem）設計、建造、銷售計劃」，但推行不久後在爭議聲中被擱置。

程天富說，原本負責興建組屋的建屋發展局，擁有自己的設計團隊，但有人批評他們設計的房子千篇一律，所以，當局就推出由發展商來設計、興建和銷售的計劃，而政府則負責賣地予發展商。

然而，「房子建好後，價格太貴，比如一般四房式組屋需要40萬新加坡元（折合約港幣240萬元），但發展商賣到60萬新加坡元（折合港幣約360萬元），整整貴了20萬新加坡元（折合港幣120萬元），政府聽到批評的聲音，又覺得其實自己也有能力設計多元化的組屋，所以就不再推行了。」

重罰違規地產商

除了小心謹慎、避免引起群眾不必要的批評，新加坡也有嚴格的土地管理制度，防止開發商囤積土地，以儘早增加公屋供應。

程天富表示：「新加坡有一個名為『發展商合格證書（QC）』的規定，如果開發商向政府購買土地的話，你必須在五年內建好，並在兩年內賣出，不能說你把地買來以後，就放着不建；如果你沒有在規定期限之內落成建築，就要支付延長費，該費用按照地段地皮價格和未售出單位佔比計算，頭三年的延長費分別是未出售單位地皮價格的8%、16%和24%。」

在香港，也有類似的「建築規約」期限。在一般情況下，住宅項目的「建築規約」期限是土地契約文件日期起計48至72個月，而實際期限則視乎發展項目的規模、複雜性，例如要拆卸原有建築物才能進行重建、向政府提交所要求的影響評估等。如果發展商不能在「建築規約」期限內建成批地文件所訂明的最低樓面總面積，就需提出延長申請並繳付補充價，頭五年的罰款分別是地價的2%、4%、8%、14%、22%。

觀乎罰則及執法力度，新加坡比香港嚴厲得多。

新加坡另一個規管地產商的做法，是徵收發展稅。有關法例自1964年修訂《規劃條例》時開始實施，條例授權規劃署在辦法書面許可證時徵收發展費。條例規定，任何地段的發展計劃，如果與《總體規劃》所規定的發展性質有所差異而產生地段增值，就必須繳付發展費，例如發展商更改住宅地為商業用地，又或是增加發展密度或集約度；在此情況下，發展商必須向政府繳納因此所引起的地段增值的70％，作為「交換」額外發展權利的條件。

時刻以公眾利益為導向

「我們是不允許補貼商人的。你要做商人，就要自己會賺錢，你要是不能賺錢，就不應該做商人。」劉太格提到，建屋發展局不但提供公共住宅，也會從事商業發展、工業發展，並確保這些行業是賺錢的，方能用賺了的錢，來補貼公共房屋的賣價；這既可減輕政府財務負擔，又可有效利用新市鎮的土地、製造就業機會，令更多人願意搬進去。

根據2012年1月發表的《國土與自然資源研究》，當中《新加坡城市土地資源高效利用的經驗借鑑》一文提到，由於新加坡土地資源非常有限，新加坡政府除了關注土地利用的效益之外，也非常關注有限的資源可以如何更好地為所有新加坡人共享，因此，當局在土地資源利用方面，所採取的公共利益導向是非常明確的，例如會通過強化政府和政府機構的職能，及透過不同土地政策以限制閒置土地投機買賣。

研究新加坡如何在土地短缺下規劃宜居城市的中大學者伍美琴也說：「我覺得這件事在新加坡是非常明顯的，就是他們絕對不容許有人只是為一小撮人的利益服務，整個政府都不允許。」

也許，這才是「人有多大膽，地有多大產」的真諦吧。再小的地方，也能創造不可能的奇蹟。

土地供應專責小組牽頭的「土地大辯論」公眾諮詢進入尾聲，然而，各界討論大多集中於各執一詞的「如何覓地」，而非更加關鍵的「如何用地」，即對土地分配仍然缺乏規劃、對城市規劃仍然缺乏願景。《香港01》特此策劃「城規三部曲」系列深度報道，先後到訪新加坡、上海和深圳，探討當地城規建設經驗，冀為我們未來的城市面貌帶來一些想像和啟發。

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上文節錄自第124期《香港01》周報（2018年8月13日）《地圖小不點規劃見大格局——新加坡土地利用的魔法》。

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