【城規三部曲】中國大城市規劃思維有誤　專家：規劃不當致城市病

在中國大城市限制人口和土地發展的趨勢中，上海交通大學經濟學院特聘教授、中國發展研究中心主任陸銘常有異議。這位著有《大國大城》一書的中國城鄉經濟發展專家，認為人口不一定是「城市病」的病灶，強調城市只要規劃和管理得宜，人多反而可保持發展活力。對於上海的土地限制發展政策和經濟「香港化」，陸銘亦甚感擔心，認為埋下削弱經濟動力和競爭力的隱憂，並成為《上海市城市總體規劃（2017-2035年）》（下稱《2035總規》）中，晉身國際大都市目標的阻力。上海浦東開發，除了經濟成果外，整體規劃存在什麼弊病？上海未來應往什麼方向發展？中國大城市的規劃思維又存在什麼誤區？

問：香港01  答：陸銘

如何評價浦東的發展？

浦東這一輪發展速度非常之快，主要還是因為上海。上海位置有得天獨厚的優勢，因為在長江入海口，是長三角龍頭城市。上海從1949年以後，一直是受到比較多控制的中國城市。你看改革開放，在1990年開始開發浦東，當時鄧小平都說過一句話，「開發開放浦東做晚了。」

交通基礎設施的建設，一直起非常重要作用，比如黃浦江的橋、隧道、軌道交通的建設。上海在開發浦東時做了一些事情，例如公共服務。當時上海有「寧要浦西一張床，不要浦東一間房」的說法，後來政府也很聰明，把好的學校在浦東開分校，以及陸家嘴金融區的形成，浦東便一下子起來了。另一個非常重要的帶動力，是出口加工區，張江高科技園區等一系列政策也對浦東的發展非常重要。再往後講是最近這幾年的事情了，浦東原本是非常小的，後來發現土地方面受到局限。當時有一個做法，把南匯併到浦東裏面，現在的浦東是包括原來南匯縣的。它在當時起到的作用，是為浦東下一輪發展提供新空間，同時對南匯又有帶動作用。因為南匯位置比較偏，在上海邊緣一併進來，雙方都得利。

浦東的總體發展，正面來說，從經濟的角度是成功的。但也有一些問題，浦東的城市建設，學習了美國大城市的傳統做法，但現在美國都在走一條新的道路了，浦東留下很多後遺症。它的道路太寬，整個浦東新區建設都為開車者服務的。機場過來就有種感覺，整條道路也缺乏活力。現在，我覺得比較主流的思想已經開始反思浦東開發城市建設的做法。

絕大多數美國大城市都是路寬、樓矮、密度很低，把城市（面積）拉得特別大，例如洛杉磯，浦東的建設當時也走這個模式。現在看來，浦東還比較缺人氣，它現在在往回補。你從香港到浦西還覺得挺親切的，你到浦東就像美國城市。對我們研究城市的人來講，對這種模式是比較批評的，它帶來的街區活力不夠。如果當時浦東建設走浦西的模式，恐怕今天看到的浦東會更具活力。

內地大城市的規劃有什麼問題？

中國的規劃學界受前蘇聯影響很大，改革開放以後，上世紀八、九十年代逐漸開始吸收西方的東西，但一開始接觸的時候，即七十年代到八十年代，西方的規劃學界已經開始出現很大的變化，九十年代中國開始建新城市的時候，整個理念是沒有跟上西方所謂的新城市主義。新城市主義開始強調高密度、緊湊型城市發展，而前蘇聯和六、七十年代美國的主流規劃學界都走低密度、花園城市、寬馬路的模式，後來美國反思的時候，我們就沒有跟上。

這個對中國今天的發展影響很大。以陸家嘴為例，表面上看挺漂亮，但和香港中環比較就知道分別，中環效率極高，密度高，可以建空中連廊，可以完全步行。陸家嘴是沒法步行的，從一個樓到另一個樓，你必須下樓過寬馬路再上樓。另一個問題也是獨一無二的，全世界沒有哪個城市像上海一樣，把金融功能分在一條河的兩邊，這個對上海的金融發展制約非常大。因為金融是非常講究訊息交流的行業，這一點對發展是非常不利的。

浦東有成功之處，放在改革開放的歷史裏，因為藉着經濟的發展、上海的發展，又是現代化的建設，包括科技園、產業園，到最近開放的自貿區，它當然會好。但美中不足的是，城市建設方面的理念和現在最新的緊湊型城市的理念（不同），包括之後上海城市功能的變化，服務業比重會愈來愈高，城市功能會愈來愈像香港、紐約、東京。目前的城市規劃留下的後遺症，是接下來要解決的問題。香港是緊湊型的，但有它的問題，地形問題和土地供應管得太嚴，我覺得不像香港這麼極端的例子是紐約和東京。高密度的城市有利於很多方面，服務業為主的城市會要求人與人面對面交流，效率和效果是不一樣的。

現在的發達城市發展到這個階段，城市人口還在向大城市集中，為什麼？因為產業結構在發生變化，以訊息為核心競爭力的產業比重在提高，大家需要交流和討論。比如諮詢 、文化、傳媒，教育、醫療，高密度的大城市有利於這些東西。因為界面需要非常重要，高密度城市實現便捷、低排放，像美國亞特蘭大、洛杉磯這種城市，城市的油耗、擁堵、大家不方便，對現代服務業是不好的。

從提高人的生活品質角度來講，高密度城市，如香港、東京、紐約，特別容易產生街邊店，因為密度一高，生活性的服務需要有人流。高密度就有人流、街邊店，街邊店一來就達到兩個滿足人類需求的，一是便捷，我的生活半徑會比較短。香港就是這樣，香港是雙刃劍，高密度會導致房子小，但好處是便捷，幾乎500米之內，所有生活需求都能滿足。另外就是低的碳排放，像亞特蘭大、洛杉磯就很難改善了，而高密度減少碳排放的原因一是距離短，二是發展公共交通，你看我剛剛講的幾個高密度城市，對於環境保護就非常有好處。

中國大陸的城市問題是非常大的。全世界的發展趨勢是人口往大城市集中，大城市的人口是往市中心集中。中國現在正好是反着的，我們做法是嚴格控制超大城市發展，然後在北京上海做市中心人口疏散。你愈疏散，通勤距離就愈長，導致了職住分離的問題，最後就是把人口疏散，把居住的地點疏散到郊區去了。但我就業的崗位，服務業的產業還在市中心。服務業的生產需要和人見面，放在市中心最方便，也效率最高。職住分離，長途通勤，結果城市擁堵是加劇的。

如何看北京、上海的封牆堵洞現象？

我研究北京的地塊更新，因為中國政府喜歡商業地產，背後原因你也猜得到，可以招商引資，可以開寫字樓。結果愈是地塊更新，商業地產愈多，大家就往郊區擠出，市中心住房不夠，大家就住得遠遠的。我最近在看職住分離的問題，凡是有地塊更新，北京居民就搬得更遠。北京問題更嚴重，寬馬路，沒街邊店。而且這一輪北京上海都在做一個很壞的事，封牆堵洞。街邊店就沒有了，要麼我就不消費，要麼我去更遠的地方消費。

我們對美和宜居的理解是乾淨，政府的思維是街邊店都是亂亂的。所以你看商店的標牌，香港和東京都是多元化，這裏喜歡統一。比較極端的例子，有個城市招牌都是黑白色的，弄得和辦喪事一樣。我們很多人是以這個為美的，這和我們美學教育不夠有關。審美問題，加上地方政府力量特別強。要是發生在香港，人們就會抵制，但是這裏政府讓你拆，你就得拆。我們對於什麼是美的城市的理解層次還是比較低，是以整潔乾淨為標準，不喜歡多元化和豐富。什麼是人文？規劃中寫人文之城，但它對人文的理解是文化活動，不是城市自發形成的氛圍，比如街邊自發的。你看上海，它有很多東西很驕傲、很前沿，公共文化設施、博物館，文化展示的中心、硬件……看裝修，可以說是世界一流；但往下看，仔細看，什麼是人文？比如內部裝修的藝術感就差了。除了政府推動的、用錢堆出來的以外，如何增加市民生活的豐富程度？比如到現在中國大城市基本還是嚴格禁止街頭表演，上海會嘗試發牌照，給了幾個牌照，現在媒體好像也沒報道了，悄無聲息了。

城市是需要人文的。如果借助我們現在主流的語言，人文這兩個字最根本的，就叫精準識別需求。我一直在講，市場經濟就是以人民對美好生活的嚮往做目標。哪裏有需求，就有供給。現在是由政策指定者來決定什麼是美好生活，很難保證精準識別需求的。我覺得還是要多看看市場反應，市民對城市生活的需要。比如街邊店是怎麼開出來的，如果沒有這個需要，如果我們覺得髒亂，髒亂就管環境嘛。城市是有城管隊伍的，城管，中國最巨大的隊伍，不衞生你就管衞生，有犯罪就管犯罪，你現在直接關掉，用中國老話來講，你倒洗澡水把孩子也倒掉了。市民的需求沒有了嘛。

上海控制人口、限制土地擴張對未來有什麼影響？

成本上升、經濟增長放緩。上海現在表面上看起來不錯，但主要靠金融和房地產，這就是我說的上海經濟香港化。上海作為全國金融中心，只要有股票交易就可以賺錢，只要房子有交易，就能賺錢，這些都體現在GDP裏面。上海的金融貢獻佔GDP 30%（應為金融業、房地產業，以及租賃和商務服務業合計；見2017年《上海統計年鑑》）。表面上看起來上海經濟增長很不錯，稅收增長也很不錯，稅收高到我們的市長不敢相信，「（經濟）非常景氣啊。」他派人去查，發現是真實的。但你往下想想就開始心裏發慌了。你想想這個經濟結構，上海這麼多的人口、這麼多的地，製造業應該佔有一定比重，服務業更加應該佔有一定比重。上海現在正在喪失競爭力啊，高科技的公司、年輕人多的公司，都在往杭州跑，所以，現在國際上的人才不到上海，往新加坡跑，國內的人才往杭州和深圳跑，上海一點危機感也沒有。

上文節錄自第125期《香港01》周報（2018年8月20日）《城鄉發展專家陸銘： 規劃不當是城市病主因》。

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