解讀三中 | 從三中全會看未來中國財稅改革方向

中國共產黨第二十屆中央委員會第三次全體會議於2024年7月15日至18日在北京舉行，其間審議並通過了《中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》。7月21日，《決定》正式對外發布。通過《決定》的內容，我們可以洞察本屆三中全會的核心議題——將「質」的提升作為發展的關鍵，這與二十大報告的精神一脈相承，並特別強調了「中國式現代化」的重要性。《決定》明確強調，「高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務」，這標誌着經濟發展範式正從注重「量」的增長轉向追求「質」的提升。這一轉變為中國未來的財稅改革提供了清晰的方向。

從具體表述上看，《決定》將深化財稅體制改革定位為健全宏觀經濟治理體系的關鍵一環，明確了未來五年改革的重點。改革措施聚焦三大核心領域：調整中央與地方的財政關係、優化稅收制度以及全面加強預算管理，意在提升財政資源的配置效率和政策的公平性。這些措施為未來五年的財稅體制改革指明瞭重點任務和發展方向。總體而言，《決定》延續了十八屆三中全會的財稅改革理念，繼續強調預算、稅制和事權與支出責任劃分的重要性。但面對新的經濟形勢和治理需求，改革的重點和策略進行了相應的調整。因此，在安邦智庫（ANBOUND）的研究人員看來，《決定》中的財稅體制改革特別注重解決當前財稅領域的關鍵問題，尤其是在以下三個方面的改進和深化。

一是進一步完善中央和地方的財政關係。本次三中全會進一步明確央地間財政關係，對稅收制度改革的方案也被列入央地間財政關係的討論範疇，旨在從多個方面落實「財權下沉、事權上收」，確保財政資源的合理分配和有效利用。其中超預期變化是刪除十八屆三中全會中「保持現有中央和地方財力格局總體穩定」的表述，轉為「優化共享稅分享比例」，包括增值稅和消費稅的存量調整。

其中，消費稅徵收環節後移並穩步下劃地方，意味着未來消費稅不再完全歸屬於中央財政，而是分一部分給地方政府，補充地方財力。需要注意的是，消費稅改革一直是財稅改革的重點，但如何推進是關鍵，未來或將是分稅目試點推進，其中還需要兼顧改革後的稅收徵管效率。目前消費稅為國內第三大稅，2023年國內消費稅收入1.6萬億元，佔全國稅收收入的8.9%，佔中央稅收收入的16.8%。如果中央政府一次性將資金劃撥給地方政府，將導致中央財政收入在全國財政總收入中的比重降至40%以下，因此為避免對中央財政收入造成衝擊，同時確保地方政府的收入得到增加並擴大其稅收來源，必須採取分階段而非一次性的方式進行資金劃撥。

徵收環節的後移是消費稅改革的關鍵措施之一，意在將稅收從生產環節轉移到零售環節，以適應當前市場環境並優化稅制結構。當前，消費稅主要集中在生產環節，而零售環節的納稅人數量龐大，這增加了徵管的難度和複雜性。消費稅下劃地方後，將增加地方政府的自主財力和稅源，有助於緩解地方財政困難。但由於不同地區的消費能力和稅源分佈不均，各地增加的收入存在差異，這要求轉移支付也要進行相應調整。

此次中央還提出把城市維護建設稅、教育費附加、地方教育附加合併為地方附加稅，並授權地方在一定幅度內確定具體適用稅率。這一提法也是《決定》提出的一個全新思路，有利於簡化徵收、穩定地方收入、提高地方稅收管理積極性。具體來看，為給地方城市建設籌集財政資金，1985年中國開徵城市維護建設稅，其屬於地方稅種，收入歸地方政府。為支持地方教育事業發展，為教育經費籌集資金，1986年中國開徵教育費附加，2010年財政部發文要求尚未開徵地方教育附加省份儘快開徵，地方此後全面開徵地方教育附加。值得一提的是，此次中央將城市維護建設稅、教育費附加、地方教育附加合併為地方附加稅，是因為三個稅費徵稅都是在增值稅和消費稅為計稅基礎上附加徵收，因此定位為附加稅，而且其都屬於地方財政收入，因此明確為地方附加稅，教育費附加和地方教育附加兩個費轉稅，有利於穩定地方財政。當然，上述三項稅費合併為地方附加稅仍處於研究階段，需要進行嚴格設計和充分論證。

此外，本次三中全會提出規範非稅收入管理，適當下沉部分非稅收入管理權限，意在增強非稅收入的穩定性和透明性，從而穩定市場預期和地方財政收入。目前，我國非稅收入的構成主要包括專項收入、行政事業性收費、罰沒收入、國有資本經營收入以及國有資源有償使用收入。特別是自2014年以來，國有資本收入和國有資源收入已被納入非稅收入管理，這反映了非稅收入在國家財政體系中的重要性。近年來，地方非稅收入的規模持續增加，已成為地方財政收入的重要組成部分，其中2023年地方一般公共預算收入中，非稅收入佔比高達27.2%。

規範非稅收入管理，充分利用地方政府對本地實際情況的深入了解，能夠依據本地區的經濟發展水平和資源特點，制定更加貼合實際的非稅收入政策，激發地方政府組織財政收入的主動性。同時，差異化的非稅收入政策有助於促進區域間的協調發展。在賦予地方更大的管理權限的基礎上，可以逐步培育和完善與各地經濟結構相適應的地方稅源，增強地方財政的自主性和穩定性。最後，完善事權劃分和轉移支付制度的方向也從央地間的分配，進一步下沉至市縣兩級。

二是為國家重大戰略的實施提供財力和制度支持。在確保國家財政收入穩定的基礎上，稅收政策正被賦予更多調節資源配置和收入分配的功能。例如，面對低碳發展和數字經濟的興起，需制定適應新興經濟模式的稅收策略。應對人口老齡化和貧富差距，現有稅收體系亟需結構性優化。同時，為緩解供需失衡，稅收政策應調整以優化地方政府的激勵機制。此外，考慮到中央與地方的財力分配，調整共享稅比例是實現財政資源均衡分配的關鍵。

值得一提的是，本次三中全會特別強調房地產行業在民生保障中的地位，將其納入社會保障體系的討論。與十八屆三中全會相比，未來的房地產政策將更多地考慮民生需求。《決定》不僅強調滿足城鄉居民的住房改善需求，還提出優化房地產稅收制度，以支持住房市場的健康發展。但需注意，本次會議提出的「完善房產稅制度」，與十八屆三中全會的加快房地產稅立法和改革有所不同，更側重於調整現有稅制。因此，未來房地產稅收將更靈活、精準，適應市場供求變化，減輕開發和交易環節的稅負。但房地產稅的具體實施時間仍需進一步觀察。

三是通過預算改革建立現代財稅制度。其重點包括將所有相關收入納入國有資產預算管理體系，深化零基預算改革，以及加強財政預算和政策的宏觀調控。本次《決定》在十八屆三中全會提出的「規範和約束收支」的基礎上，進一步賦予預算改革更多的宏觀調控功能。更強調要完善預算制度，增強財政資源和預算的統籌管理能力，並將所有基於行政權力、政府信用、國有資源資產所獲得的收入全面納入政府預算管理。

歷史上，由於預算管理不健全，一些國有單位通過行政手段或國有資產獲取的收入未被納入國家預算，形成了地方控制即地方所有的格局。這不僅讓預算體系不全面，限制了財政資源的統一分配，還使得全民資源的共享侷限於部分地區，存在公共資源在管理上的不公。將國有收入全面納入預算管理，是增強財政資源統籌和優化存量資源配置的重要措施。進一步深化零基預算改革，意在突破傳統支出模式，確保資金精準投放至關鍵需求領域。

當前，中國財政體制的結構性問題主要體現在中央與地方、區域間及部門間的資源分配不均。現行財政預算編制方式存在侷限，預算往往單向增長，對新增資金調整多，而對現有資金管理不足，造成預算支出固定化，缺少必要的靈活性。因此，預算改革是破解支出固化的關鍵，也是構建現代財稅體系的基礎。《決定》強調深化零基預算改革，核心在於突破固化的支出模式，合理規劃預算規模，並優化關鍵支出的編制流程，使其不再簡單跟隨財政收支或GDP增長，從而提升財政資源的配置效率和精準度，確保資金更有效地投入到需求迫切的領域和關鍵項目。

最終分析結論（Final Analysis Conclusion）：

三中全會背景下的中國經濟，進入一個新的轉型階段，這其中財稅改革必然唱主角，其將為解決國內財稅領域重大問題以及健全推動國家治理體系現代化指明關鍵性方向，併成為中國經濟的核心發動機。

本文經安邦智庫授權發布。