【瑞典模式】福利主義非窮人恩物　中產亦可受惠其中

每個地方的成功故事背後，都有其獨特的社會制度，上世紀60年代，本港經濟起飛，所依靠的就是簡單低稅制、「積極不干預」市場的施政理念，吸引到不少外資來港，投資勞動密集行業，而本港亦一躍為「亞洲四小龍」，與韓國、台灣和新加坡並駕齊驅，成為亞洲的經濟奇蹟。相信不少人亦對此故事耳熟能詳，而同樣是二戰後才崛起，處於本港8,000多公里外的北歐國家瑞典，則有着與本港迥然不同的發展道路。瑞典在聯合國公布的《2018人類發展指數》中與本港並列全球第七；而在經濟學人的《全球宜居城市排名2018》，瑞典首都斯德哥爾摩更位列第32位，略優於本港的第35位。儘管在過去半世紀，兩地的發展道路不一，但從結果看來，兩地的社會制度亦各有可取之處，方能創造出今天的成果。不過，本港回歸廿載，歷任政府施政未能針對社會所需，各處積弱，造就了民怨四起的局面，民眾對特區政府的不信任度高達35.9%。即使以特首林鄭月娥為首的特區政府欲意強政勵治，引領本港重回正軌，短期內亦難取信於民。某程度上，本港面對的社會問題，是過去多年政府把市場經濟「教條化」所致，這從樓價長期高企、市民置業困難上可見一斑。在分岔點上，管治思想固化才是變革的最大障礙，縱使瑞典的「大政府」與本港「行之有效」的「小政府」理念背馳，但瑞典戰後另闢「第三道路」的成功案例，即使未能全盤照搬，也有值得參考之處。（此乃瑞典模式專題報道之一，文末可看相關報道及專訪影片）

歷史契機促成「福利人權主義」　人人平等才有穩定發展

談到「瑞典模式」，不少港人自然會聯想到，以高稅收來支撐的龐大社會福利。不過，細看主導瑞典政壇一世紀的瑞典社會民主黨（Social Democratic Party，SAP）的施政理念，高稅收只是政策工具，用來追求更遠大的社會藍圖——平等主義。二戰後，瑞典既不走上以美國為首的資本主義道路，又不跟隨蘇聯的社會實驗，廢除私有產權，追求烏托邦之路。反而，瑞典與另外四個北歐國家一樣，在兩大意識形態陣營的對峙下，務實地選擇了「第三道路」。

該黨的理論家卡萊比（Nils Karleby）曾指出，所有權並非人類與生俱來，而是「國家通過法律規定，對某一物品的支配形式」。換言之，某些勞工和社福政策，如最低工資和最高工時等，對SAP而言，是「廢除以資本主義為基礎的私人財產絕對主權，及自由競爭制度」。這種對國家內部經濟活動的控制和管理，非如蘇共政權般提倡共產主義，套用瑞典前總理漢臣（Per Albin Hansson）的話，社會化「不是將生產資料的所有權轉移，而是國家與社會皆為人民創造良好生活條件的努力」。

瑞典烏普薩拉大學（Uppsala universitet）社會科學學院院長Lars Magnusson教授認為，瑞典多屆政府的管治思維及福利政策，其實是「自由主義和社會主義思想的混合模式」，背後的「終極目標」—— 人人平等，「不是透過暴力或革命，而是透過政治改革，以民主作為手段來達致」。

雖然SAP在二十世紀初已打入主流政治光譜，但複雜的社會改造及龐大的福利政策，則要到1945年後才問世。Magnusson認為，戰後瑞典內部社會民主主義蔚然成風，主要有兩大原因：第一、戰後很多歐洲國家的政治氛圍均追求社會穩定，擴大福利網絡正是穩定民心的手段；第二、瑞典在1940年代末期，經濟起飛，50至60年代的增長平均增長更達4至5%，使當局可有足夠的資源，投放到福利計劃。

不論是教育、醫院、住屋，抑或養老政策，平等主義的理念，具體上可反映於政策的「包容性」，即當局不設入息審查，讓全民擁有均等的「福利權」。Magnusson指出，「福利制度的特殊性在於這是公民身分的組成部分，公民作為社會力量的一部分，屬於社會的成員，享有某種福利」。反觀本港所行的盎格魯—撒克遜（Anglo-Saxon）福利模型，國民身分並非不會自動附帶特定的福利權利，而瑞典公民所擁有的福利權，可說是基本人權的要素，即是如果有人不幸失業，他亦可從政府中獲得不設條件的支持，尋找新工作。

為何民眾會支持大政府收重稅？　社會信任才是關鍵

綜觀全球，雖說本港的稅率相對較低，但不少人會用「綠色炸彈」來形容報稅表，可見港人對交稅的無奈和抗拒，猶如政府強制收回部分勞動成果。若然有人提倡把瑞典的福利制度移植本港，相信眾人亦會抱有疑問——錢從何來？一般而言，瑞典國民動輒便要上繳三成收入到地方或中央政府，以維持龐大的福利開支。有趣的是，當年SAP欲意擴展社會保障網時，瑞典主流民意不但沒有群起而攻之，反而支持政府在資源分配上的角色和做法。

「當時的輿論大都贊成提高稅收，用來投資福利計劃。由於SAP在瑞典具有獨特、強勢的地位，在1950至60年代選舉中，他們通常都取得逾四成的選票。1968年，SAP甚至獲得五成選票。」當問及瑞典國民為何沒有對高稅率反感時，Magnusson認為關鍵在於「公眾看到政府運用稅收投資未來的好處，而那些好處可予多數民眾共享，令政策具有認受性，有利普通人」，換言之，「社會對政府的信任」，是當年SAP能開展大規模社會改造的決定因素。

雖然民眾對政府的信任至關重要，但亦不能忽視瑞典的社會文化、規範和歷史因素。作家Nima Sanandaj曾在其著作指出，「北歐國家的成功，與其獨特的文化和自由市場有關，而不是靠國家的福利政策」。Magnusson認為此說法不無道理，「瑞典獨特之處在於社會契約。階級共識的協商文化建基於二戰後，即使工人和僱主各有不同的利益所求，但兩者皆依賴良好的經濟，而這一點構成了不同階級的利益共通點」。因此，十九世紀末到二十世紀初的工人運動和勞資談判經歷，雖有造成社會撕裂，但後來也成功孕育出一種階級妥協、共識政治的社會氛圍。

不過，Magnusson亦坦言，後全球化年代，瑞典以至全球國家，民眾對政府的信任度早不如半世紀前：「今天大家都對社會契約都不太信任，即使普通人也不會投票支持更高稅收。」從剛過去的大選可見，左右政壇的SAP支持度已大不如前，儘管能保有國會最大黨的地位，但其組閣工程依然滿步蹣跚，特別是近年極右民粹主義和提倡「個人責任」的中右陣營乘勢而起，直接挑戰瑞典模式的基石和理念。到底，瑞典模式仍可走多遠呢？

福利主義雖進入分岔口　瑞典模式仍有參考之處

在剛過去的大選，極右民粹政黨瑞典民主黨（Sweden Democrats，SD）取得17.6%的選票，一躍成為國會第三大黨。對於相對穩定的瑞典政局而言，選舉結果不但反映出部分民眾開始不滿SAP的難民政策，轉投支持民族主義、反移民的SD，更重要是顯示出選民對平等和普遍主義的施政理念提出質疑。須知道，自2015年起，瑞典已接收了約163,000名移民，為數之多，令部分民眾不滿SAP把社會資源慷慨地投放到安置難民及融合政策上。再者，大量移民湧入，對原有社會文化、秩序、禮儀、生活習慣所帶來的衝擊，皆使選民萌起求變的意願，這亦成了該國社會制度的最大暗湧。

不過，對Magnusson來說，當前的社會走向並未撼動福利主義的基石。「現時瑞典仍是一個福利社會，公民仍然享有很多社會福利，因此從這角度上，（社會制度）並未產生根本變化。瑞典社會保障的基本理念是，如果你因為生病、失業等原因而難以維生，以前政府會擔保你的八成生活開支，現在這水平已經調低，不過與其他國家相比仍然相當高」。

雖說上述觀點頗為樂觀，但瑞典正面對人口老化帶來的潛在風險。Magnusson認為，人口老化對福利主義持續性的挑戰，或可從兩個方向着手改革。一是增加稅收，但此方案相信不會受廣大民眾支持；另一者是讓民眾負起部分責任，為自己作打算，例如購買工會保險，即是工人繳納保費，由工會則提供固定養老金和社會福利。

儘管瑞典模式看似走進拐點，需要改革方可令福利制度持之以恆；但反過來問，世間又哪有社會制度是完美而毋須改變？事實上，瑞典政府所推的福利政策，不但減輕了民眾對未來的憂慮，也拉近了社會的貧富差距，更間接消弭了階級之間的對立心態。歷史早已告訴世人，貧窮問題是社會動盪的一大主因。過去，不少學者探討過扶貧的手法，有些人支持「把餅造大」的滴漏經濟理論，有的則支持政府干預、作二次分配。Magnusson指出，在前者的理論中，高經濟增長率與貧窮現象可以在社會並存，因為「市場」對貧富懸殊並無「自動修復」功能，故當權者必須提出一套政治倡議，消滅貧窮和社會不公。

瑞典多年來以福利政策扶助弱勢，受惠群體不僅是基層民眾，就連中產階層也感受到福利主義的優點。Magnusson認為，把「中產納入福利計劃中，他們亦可從納稅中獲得好處，這才能說服他們支持政府，把稅收再分配到滅貧的福利政策上」。縱然瑞典的發展道路和香港不盡相同，但他們解決社會問題和發展經濟的視角，正是本港當下需要的框外思維。世間並無完美的社會制度，只有不斷反思、討論、修正，方可找到適合社會現況的良方。一如上世紀80年代，新自由主義的經濟思潮當道，瑞典也發現到大政府在資源分配上的缺點，遂逐步把原有公營的企業私有化，以提升營運效率，但同時又另立政策，確保提供社會服務的企業須負起社會責任，嘗試在市場和政府間找到新均衡點。

有人說瑞典模式是種「變形的資本主義」，有人則認為是「社會主義的異端」。但從務實的角度而言，意識形態不是重點，提升民眾整體福祉才是政府的根本任務。本屆特區政府欲意一改前朝作風，引領本港重回正軌，但從社會對「明日大嶼」的反應可見，也許更艱難的是重建市民對港府的信任。

〈瑞典模式——由搖籃到墳墓〉影片：

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上文部份刊於第135期《香港01》周報（2018年10月29日）〈契約精神下的全能政府　解構瑞典如何變人間樂土〉。

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