【瑞典模式】議會強調地方自治　公民意識從此培養

雖說瑞典政府的福利政策遍及民眾的生活細節，但龐大的社會工程，自然非中央政府所能獨力處理，故不少公共服務，均是省或市議會負責落實和執行。多年來，瑞典是個簡政放權的國家，其管治體制可分為三級，分別是國家、省和市議會。
瑞典的中央政府只行使決策職能，以宏觀視角制定各種政策目標、框架和藍圖，而大多數公共服務，則由兩級選舉所產生的議會處理。區域上，瑞典可分為21個省，而省議會的決策者由直接選舉產生，組成行政委員會負責公共衛生服務。
地方上，瑞典共有290個市鎮，各有選舉產生的市議會。法律上，市議會有義務提供基本服務，如住房、道路、供水、污水處理、教育、公共福利和安老服務等。市議會職能眾多，故有權徵收個人所得稅和服務費。儘管各層政府財政安排不一，權責亦有不同，但複雜組織架構並沒有令民眾反感，反而更有助改善政施效率，回應選民訴求，同時亦可提升公民參與度。
（此乃瑞典模式專題報道之一，文末可看相關報道及專訪影片）

百多年前已簡放政權　體制強調地方自治

早在百多年前，瑞典當局已逐步簡政放權，確立了各市鎮的邊界，原則上使每個農村教區和城市都成為一個自治市，那時共有2,498個市議會和25個省議會。到了上世紀50年代，瑞典經濟起飛，人口向經濟中心遷移，城市規模狀大，加上在執政的社會民主黨（Social Democratic Party，SAP）領導下，社會保障網漸漸擴大，在行政上需要更具規模和效率的架構，使當局再度重劃行政邊界。在1962年至1974年期間，市議會的數量大幅減少至278個。

事實上，地方自治早成為了瑞典的傳統管治手法。1862起，地方政府的自治權力已納入法律（1974年提升至憲法層面）。「地方自治」意味着地方機構必須是獨立運作，不受上層的政治壓力左右，並在憲法保護下，行使自由決策權。由於地方政府須向民眾提供社會和公共服務，故地方政府的稅收權利，在憲法中同有清晰釐定，從而構成自治原則的要素。

值得一提的是，由於地方政府須向民眾提供公共服務，故在《地方政府法案》內，除了已經劃定地方議會的權責、產生方式外，更有條文規限議會進行「商業活動」。條文寫道：「⋯⋯並非為了謀利，並須向社會成員提供公共設施或服務」，以確保SAP所強調的施政理念——「人人平等」的原則不會因商業活動而淡化，重申了地方政府作為資源再分配者的重任。

市議會和省議會的決策權是由民選機構——大會（Assemblies）所行使。大會是地方行政中唯一透過公民直選所產生，與全國選舉一同進行，每四年一次，選民可選出負責編制預算、釐定稅率等事務的政黨代表。大會的決策有民意授權，自然亦須向選民交代。大會的人數則根據《地方政府法案》劃定。通常，小城市的大會必須至少有31名議員，而較大的省、市議會（如斯德哥爾摩）則至少須有101名成員。簡政放權表面上或會令中央和地方政府出現協調問題，但亦可使當局更貼近民意，改善施政。

地方自治與民主發展、公民參與息息相關。瑞典的政治制度包括了直接民主，如諮詢公投、公民提案到地方議會等。換言之，選民不但可以透過選票，挑選出政見相符的代議士，還可直接影響大會的決策過程。

不怕減少福利的瑞典國民

有不少論者認為，公共福利開支「易開難收」，特別是一些有民主選舉的地方，政客揚言扣減福利，將有如「政治自殺」。不過，瑞典說明的卻是另一故事。

上世紀80年代末期，適逢瑞典進入經濟下行周期，選民逐步意識到SAP過去「大政府」的思維，在資源運用方面也有其掣肘，故意欲求變，間接令當局引入了新的公共管理思維。事實上，英美兩國對「新公共管理」的辯論引入瑞典，已挑起瑞典國內對改革的反思，尤其是對近乎「壟斷」社會服務的公營部門的批評，皆在社會牽起了將服務外判、私有化的呼聲。結果，1991年，支持市場原則的保守政府上台，宣布放棄多年來由SAP所倡導的「社會民主福利國家」制度，成為了推動新公共管理改革的助力。

雖然上述的社會再改造工程龐大，令中央和地方政府在重新制定政策時，或會出現協調混亂或資源錯置，但在《地方政府法案》中，改革所須的行政彈性和調度已經列明，令地方機構在改革上可較易貼近選民所求。例如，地方議會擁有自主權，已可以自行決定其組織架構，令地方行政可以就社會服務提供的方式，進行調整，將原有的職能授權給地方政府所擁有的公司、貿易夥伴、註冊協會、非營利協會、基金會等團體，令市場化改革更具效率、按不同地方的需要而執行。

自此，部分市議會開始通過與商業機構或非營利組織簽訂合同，逐步外判原有的社會服務（特別是安老服務）；好些則引入了由市議會資助的「代用券」，鼓勵民眾把孩子送到非公營的「獨立學校」，以滿足選民對服務「自由選擇」的訴求。

瑞典多年來簡政放權到省及市議會，不但大大減輕了中央的行政擔子，令施政更具效率、更接近民情，同時亦可提升國民關注社會事務的誘因，建立良好的議政氛圍，對一國的整體發展甚有裨益。打從1930年代起，瑞典大選（各級議會選舉同時舉行）的投票率皆超越七成，可算是已發展國家中的佼佼者。

須知道，公民參與的發展歷程通常都是「由近至遠」，逐層遞上，即由家庭、社區、市鎮、省，推而廣之到全國政策。故將地方議會充權，處理行政和執行福利政策，可提升民眾對公共事務的關注度。同樣地，當民眾感到充權，亦會從只關注較微觀的地方行政，慢慢建立出對全國政策的關注。

不少贊同威權管治的人相信，民眾通常都較關注自身利益，而忽略社會整體的福祉，難以調和，故把決定權交到大眾手上，長遠未必有利發展。不過，1990年代初瑞典政壇改朝換代，反映出民眾長期議政，令選民懂得在個人利益和社會福祉上取得平衡，並以選票修正發展道路上的缺失，支持局部地引入市場機制，解決公營系統在效率和質素上的弱點。可以說，瑞典議會簡政放權，既令社會服務貼近民眾所須，也可循序漸進地培養出公民意識，積極參與政治，改善公共決策的質素。 

〈瑞典模式——由搖籃到墳墓〉影片：

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