從四中決議到「夏駱新局」 　中央治港的歷史之變

「黑暴一日不除，香港一日不寧，中央絕不會坐視這股破壞性力量肆意癲狂」，5月6日，國務院港澳辦再度對外發表強硬聲明，譴責「五一」後香港街頭暴力攬炒者。稍早前，剛剛設立新聞發言人制度的香港中聯辦也就此公開兩度發聲，將矛頭分別對準「暴力攬炒」者和「西方反華政客和美國國際事務民主協會（NDI）」。

這輪強勢發聲是繼2020年年初中共治港兩大機構突然撤換「新掌門」，並在4月份首次以「兩辦」發聲為標誌的「兩辦」監督權論戰之後的又一至關重要的清晰信號。在此同一時期，林鄭內閣成員大換血等一連串的動作開始讓外界意識到，中央在香港的角色開始顯得越發高調。這究竟意味着怎樣的變化，此變化背後又透露着中央怎樣的治港邏輯呢？

從四中決議到夏駱格局形成

當前「兩辦」高調發聲以及香港政府對反修例等一連串政治運動背後的力量展開「追捕」，都並非偶然，其背後乃是中央針對當前香港亂局已決意做出改變。事實上，這種態度的「積極」變化至少從2019年「反修例運動」暴力衝擊香港政府和立法會後的中共十九屆四中全會便已確定，奠定今天中共治港思路的大轉變。

6個月之前的中共十九屆四中全會被認為是關係中國國家治理體系與治理能力現代化重大部署的一次黨內會議。根據中共官方發佈的決議，中共對中國政治、經濟、軍事等15個方面進行了全方位的制度規劃，其中第13項即是「堅持和完善『一國兩制』制度體系，推進祖國和平統一」。「一國兩制」本是中國開創性的制度設計，將其單列似乎也不足為奇，只是彼時反修例運動在香港街頭已上演數月未消，給中央帶來不小的管治危機。在國際輿論開始質疑中國「一國兩制」存亡之際，儘管當時中共最高層尚未通過官方渠道正面對香港局勢表態，但在這份決議中，關於中央未來將如何貫徹「一國兩制」，表述其實已十分明確。

決議用「堅持」與「完善」來討論一國兩制，其實就是框定中央治港治澳的方位，所謂堅持即是中共認為現有對「一國兩制」的認知應該繼續執行的，例如決議在提到「一國兩制」時，強調必須堅持「一國」是實行「兩制」的前提和基礎，「兩制」從屬和派生於「一國」並統一於「一國」之內，將「一國」與「兩制」拆解的表述很明顯側重強調「一國」的角色，而這其實是對過去部分港人過於強調「兩制」忽略「一國」的糾偏；再如決議中提到堅持依法治港治澳，維護憲法和基本法確定的憲制秩序；堅持以愛國者為主體的「港人治港」、「澳人治澳」等。

而所謂「完善」顯而易見是受到2019年香港修例風波的刺激以及既有治港思維所暴露出的弊病而要着手解決之處。其中「健全中央依照憲法和基本法對特別行政區行使全面管治權的制度」，包括完善中央對特別行政區行政長官和主要官員的任免制度和機制、全國人大常委會對基本法的解釋制度，依法行使憲法和基本法賦予中央的各項權力；建立健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制，支持特別行政區強化執法力量；健全特別行政區行政長官對中央政府負責的制度等。

中共的這份決議顯然是微言大義，無論是所要堅持的還是完善的，必然是在進一步加強中央治港力度基礎之上的調整，儘管決議中並未詳述，但可想而知，中央要健全對香港的全面管治權所依賴的管治工具也必然繞不過中聯辦、港澳辦與《基本法》。這大概也是駱、夏相繼調任以及中聯辦近來陷入爭議的謎底。

而作為中央治港最直接的兩大機構，國務院港澳辦和香港中聯辦率先進行了非同尋常的人事調整。1月4日與2月13日，本已退居二線的原山西省委書記駱惠寧與全國政協副主席兼秘書長夏寶龍（曾主政浙江），兩位此前無港澳系統履歷的地方大員先後入主中聯辦、港澳辦兩大部門，同時新任香港中聯辦主任駱惠寧和澳門中聯辦主任傅自應以本職兼任港澳辦副主任，這樣罕見的人事安排透露的信號豐富——不僅僅是簡單的人事更迭，還包括「兩辦」組織架構關係的理順乃至更多。彼時輿論已經注意到這是中央治港思路轉變的信號，只是會發生什麼樣的變化，會從哪裏出手也僅限於坊間猜測。

正是在此背景下，當「反修例運動」低潮期過去，突如其來的新冠肺炎疫情也在香港進入穩定期，3月中旬北京宣布驅逐美國5家媒體記者在華工作，其中首次將禁止入境範圍囊括香港，這種有別與往的反應除了表明中國對美的強硬態度之外，其實已經透露了北京在涉外交事宜時強化了對香港的管治角色。隨後，4月份外界已經討論多時的中聯辦表態香港內委會選舉，強硬回應輿論對其發聲合法性的質疑也即中聯辦的授權問題，及至今天「兩辦」再就香港重現的「暴力攬炒」同時發聲，嚴厲譴責極端者重啟街頭戰，是香港社會的政治病毒和「一國兩制」的大敵。

可以說，四中全會敲定了中央治港思路從「消極被動」的「一國兩制」到「積極主動」的「一國兩制」的轉變。在這種思路下，中央極有可能在在「排雷香港」問題上採取更多不同於以往的動作。如果夏駱履新形成「新局」是一個信號的話，那麼「兩辦」今天的高調姿態和港府對黎智英等人的大搜捕則可以說將這種「積極」落到實處。

中央如何走向積極一國兩制？

只是，陸港之間是如何走到這一步的？正如香港本身的問題以及陸港矛盾不是今天才有的，而中央的治港思維也不是今天才發生的變化。如果將香港回歸之後的過去23年做一個整體回顧，那麼可以通過三個階段來觀察北京治港的歷史之變。

第一個階段是香港回歸到2003年七一大遊行爆發，這個時期因為香港與內地的經濟發展程度差異，因為陸港尤其是民間的往來還十分有限等等原因，給陸港創造了一個相對平靜的時期，但這也是為後來陸港矛盾爆發埋下隱患的時期。1997年中國中央政府以當年鄧小平原本用來解決台灣問題的「一國兩制」方案用在從英國手中接回香港，彼時在中共領導人看來放眼整個世界，未有哪個政府可以在一個國家實行兩種制度的開明政策，「一國兩制」被奉為中國政治智慧的象徵。事實上，雖然隨後發生的包括1998年東南亞金融危機在內的多次歷史事件讓香港與內地的關係不斷拉近，香港人的國家認同觀念也一度持續攀升，這一切似乎驗證了「一國兩制」的成功。

但是，「一國兩制」的本質是在主權歸我的前提下中國基於現實的考量為了減少阻力所設計的一整套妥協性方案。它在外交、軍事等國家主權象徵意義之外的領域賦予了香港「高度自治權」。在這一時期，代表中央的港澳辦以及隨後更名成立的香港中聯辦基本不會插手香港的本土事務，僅負責駐港中資機構以及涉港對外事務等，這就是所謂的「河水不犯井水」——中央涉港機構和香港管治團隊各自獨立運作，互不統屬。

這種表面上的平靜埋下了無數隱患，直到2003年以數十萬人走上街頭反對港府就落實基本法23條立法為導火索爆發的「七一」大遊行為標誌性事件，「一國兩制」在香港的實踐開始受到了嚴峻挑戰。這讓中央如夢初醒，香港回歸只是解決了主權問題，而收回了香港之後，如何守住香港才是更大的挑戰。過去奉行的所謂「河水不犯井水」思路必須要接受檢討了，原來的「不干預」之外還需要「有所為」。以2003年七一遊行對北京的警醒為標誌到2012年中共十八大，中央治港思路的整體表現可以看作第二個階段。

雖然這個時期，中央開始更多的關注香港事務並進行反思，然而，現實是，隨着香港對23條立法的反對很快退潮，加之中央陸續釋放「善意」。比如通過推動CEPA（《內地與香港關於建立更緊密經貿關係的安排》）以加速改善香港經濟狀況，以及落實2017年行政長官普選時間表，甚至是2008年的北京奧運會，同年的四川汶川大地震等極大的展現了陸港之間的民族認同，這讓涉港機構想當然地認為，在國家觀念民族文化認同下，只要「有所為」就可以掛一漏萬，大功吿成。不料想，遺留的問題和矛盾並沒有因為經濟上的好轉和政治上的承諾而自動消解，反倒因為陸港經濟社會交往的頻密而滋生出新的社會問題，因為陸客港鐵進食、小孩隨意大小便、赴港產子和走私水貨等問題，頻繁點燃陸港對立和互相排斥的情緒，香港甚至一度爆發了聲勢浩大的「驅蝗運動」，對內地的反感和敵視程度可見一斑。再後來2012年的反國教運動，讓中央第一次切實地意識到，再不調整對港政策，再不加強全面管治權，香港問題或將積累成為大問題。中央的底線，也從鄧小平時代「順利迴歸、平穩過渡」全面轉變為「國家的主權、安全和發展利益」。

可以看到，在2003年之後的近十年中，中央雖然也意識到要調整治港策，但其通過派發惠港經濟政策與政治承諾並沒有切中解決香港問題的要害，反而隨着政治時間表的推進將陸港對「一國兩制」的解讀差異更加充分的暴露出來。時間來到2012年秋中共十八大後強勢領導人習近平上台至今，進入中央治港的第三個階段。

習在鐵腕整頓國內吏治和推進「二次改革」的同時，也開始思考調整治港路線。2014年《 「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書的發佈表達了這種思考。該白皮書中引起香港等各界反響最為強烈的是，書中強調了中央對香港全面管制權和被授權下的香港高度自治權的問題，這可以視為中央對香港問題的一次「測試」。隨後，圍繞2017年特首普選方案，中央與香港社會爆發了尖鋭的對立，這進一步暴露了由來已久的互不信任。當時，為了排除隱患保證特首選舉結果不出意外，全國人大常委會於2014年8月31日通過《關於香港特別行政區行政長官普選問題和2016年立法會產生辦法的決定》，即外界所謂的「三落閘」方案，相應決議遭香港立法會大比例反對而流產，並直接導致了曠日持久的佔中運動爆發。這些「前車之鑑」對中央決策層影響巨大，當反修例運動2019年6月份演變為極端的街頭暴力行為並一度徹底癱瘓香港社會秩序後，中央終於在同年秋的十九屆四中全會上對長期以來積攢的香港問題給出了一個系統性的回答。即是上文所述決議第13條對「堅持和完善『一國兩制』制度體系」的規劃，通過制度完善依法治港。

所以說，「一國兩制」從一開始便不是也不應該是一個一成不變的教條，因為香港社會的現實在不斷地發生着變化。從回歸後短暫的蜜月期，到矛盾的積累和初步顯現，再到今天香港社會的集中爆發，這其中有個別偶然性事件的影響，但歸根結底是由香港自身回歸後的內生問題所決定的，而外部環境的複雜性更加劇了「一國兩制」在香港實踐的困難。從偶然性中發現問題，循着必然性的邏輯解決問題，香港才可能逐步走出泛政治化泥沼，重新出發。