【夏駱新局】從政治治港到依法治港
最近，圍繞國務院港澳辦、香港中聯辦（簡稱「兩辦」）是否違反《基本法》第22條，「干預香港內部事務」的問題，在香港社會爭論不已。從這些莫衷一是的爭論可看出，過去多年中央治港過於重視「政治」，忽略「法律」造成太多誤會。
事情起因是「兩辦」發言人一改過往相對含蓄的官僚機關作風，罕見以措辭嚴厲的法律語言「亮劍」，批評郭榮鏗等泛民議員「涉嫌公職人員行為失當」，惡意拉布，癱瘓立法會內務委員會。但因為過去多年「兩辦」較少過問立法會尤其是內務委員會選舉之類的技術性事務，「兩辦」發言人這一表態遭到泛民反對，被指責「干預香港內部事務」，「違反《基本法》第22條」。隨後儘管「兩辦」發言人澄清了「兩辦」是「中央授權專責處理香港事務的機構」，不是「《基本法》第22條所指的一般意義上的『中央人民政府所屬各部門』」，有權就「涉及中央與特區關係事務、基本法正確實施、政治體制正常運作和社會整體利益等重大問題，行使監督權」，正式明晰了「兩辦」的地位，但還是未能完全消除各方的誤會。
一個典型例證是港府，居然都解釋不清中聯辦的地位。4月18日晚港府在回應傳媒關於「兩辦」言論的查詢時，竟然將中聯辦視為「中央政府在香港特別行政區根據《基本法》第22條第2款設立的三個機構之一」，後來在短短6個小時內兩易其稿，不斷修訂，前後給出三個說法，才解釋清楚中聯辦、外交部駐港公署、駐港解放軍並非按《基本法》第22條成立的機構。但這並未有效消除外界輿論的疑問，反倒因為回應時不斷修正，被泛民批評港府長期以來在此問題上的自相矛盾。
原來在過去多年，在回應中聯辦和《基本法》第22條的關係時，港府在不同時間給出了多個矛盾說法。例如，港府政制事務局於1999年6月向立法會提交的文件中，就已經清楚說明中聯辦前身的新華社香港分社與外交部駐港公署、駐港解放軍不存在需徵得港府同意設立的問題，並且均不是按《基本法》第22條設立。可後來港府的多次回應，如2007年和2018年政制及內地事務局局長在立法會提交的文件或發言，卻將中聯辦視為按《基本法》第22條設立的機構，以至於讓一件本來可以非常簡單明瞭的事情變得複雜、模糊不清。
這其實是對「兩辦」尤其是中聯辦地位的誤解。要知道，早在中英商談香港回歸中國過渡期，港澳辦和當時的新華社香港分社就代表着中國的中央政府，站在與英國政府談判、博弈乃至鬥爭前線，頻繁過招，針鋒相對。尤其是在末代港督彭定康的政改方案更是遭到當時港澳辦和新華社香港分社的痛斥和堅決反對，促使北京「另起爐灶」，繞開港英政府籌備香港特區。
既然當時港澳辦和新華社香港分社可以代表中央行事，那麼今天為什麼就不能代表中央對香港問題發表意見？畢竟，今天肯定既不能說香港立法會比當年港英政府乃至英國政府更為碰不得，更不能說「兩辦」不代表中央。泛民抓住港府回應自相矛盾之處不放，認為中聯辦不能對立法會問題發聲，實在太過一廂情願，是對當年中英商談香港回歸歷史的選擇性失憶，想當然地活在他們希望中聯辦是什麼就是什麼的政治幻覺中。
為什麼會有這樣的誤會？除了因為泛民的認知一廂情願，從直接層面來說，一是因為《基本法》未列明中聯辦的設置和職責。中聯辦的前身新華社香港分社雖然遠遠早於《基本法》的存在，甚至比中華人民共和國的成立還早，並長期以事實上的中央駐港最高代表機構身份，履行中央賦予的各項職責，但作為陸港之間最大憲制共識的《基本法》，未有明確提及中聯辦，這就造成中聯辦實際扮演的角色和法理身份上的潛在張力。
2000年國務院將新華社香港分社更名為中聯辦時，雖然賦予了中聯辦五項職能，但多為聯繫和溝通職能，唯一有可能涵蓋今次引發爭議的監督權，或許是最後一項描述模糊的職能「承辦中央人民政府交辦的其他事項」。但中央從未明確宣示「承辦中央人民政府交辦的其他事項」包含對香港重大事務的監督權。這種法律層面的模糊，在相當程度上妨礙中聯辦法理地位的清晰化，埋下了今次各方口水戰的引子。
二是因為過去多年，包括「兩辦」在內的治港部門，往往過於注重「政治」，忽略用法律來解決問題。像今次惹來爭議的中聯辦地位問題，以前港府多次回應存在混淆，但「兩辦」尤其是中聯辦一直作壁上觀，未有出面澄清，任由港府錯誤說法一直存在。香港立法會和公共輿論，同樣多次論及關於中聯辦或《基本法》第22條的事項，亦不見治港部門的權威聲音出來定紛止爭，以正視聽，這絕對是之前中聯辦負責人的政治錯誤。時而久之，這個問題就變得懸而未決，不論港府還是泛民，都慢慢產生了誤解。再加上以前受「井水不犯河水」的消極「一國兩制」思路影響，治港工作傾向消極無為，「兩辦」尤其是中聯辦的角色就逐漸變得遮遮掩掩、模糊不清，從而嚴重影響治港工作的成效，釀成許多問題，甚至造成佔中、旺角騷亂、修例風波這樣的重大危機。
往深層追問，《基本法》和中央之所以沒有列明中聯辦的職責，「兩辦」之所以未能及早用法律語言來消除誤會，歸根結底是治港體系未意識到依法治港的重要性，習慣於沿用政治治港的思路。不可否認，「一國兩制」下的治港工作絕對是一項重大政治工作。對於中共這樣一個長期以來都非常注重「講政治」的執政黨來說，在香港問題上「講政治」，是一件非常正常且必要的行為。但「講政治」絕不等於政治治港，更不代表應該過於依賴充滿隨意性、模糊性的「政治」，尤其是在香港這個典型的法治社會，人們更習慣於以法治而非政治視角來處理問題。
如果說以前中央對法治的認知有限，未能深刻認識到法治之於現代社會治理的基礎性作用，那麼現在隨着對法治認識的深入，應該適度糾偏過去重「政治」輕「法治」的做法，與時俱進地凸顯和強化法治作用。事實上內地社會正是意識到法治重要性，才在改革開放以來尤其是近些年日益主張法治。2014年中共十八屆四中全會更是罕見聚焦法治議題，提出「全面依法治國」理念，將之上升為治國理政的重要戰略舉措。某種程度上講，法治就是今天中共最大的政治。而對於與內地有「兩制」之別，社會普遍崇尚法治的香港來說，依法治港就是落實「一國兩制」內涵和本質的必然要求，治港團隊（「兩辦」）尤其應該在中央日益注重法治的背景下，學會運用法律思維來看待問題並解決問題。這樣既能為香港社會所接受，有助於消除不必要的爭拗和誤會，又能提升治港工作的法治和現代化水準。
如今，「兩辦」發言人以法律語言直擊要害，釐清了「兩辦」的身份，澄清了過去多年一直模糊不清、似是而非的問題。這無疑說明夏寶龍、駱惠寧主持的「兩辦」正在依循中央積極「一國兩制」新思路，嘗試在工作層面打開治港新局面，但因為誤會存在時間太久，早已根深蒂固，加之《基本法》和中央都未有明確提及中聯辦的監督權，香港社會存有疑問，茲事體大，中央治港部門確實應該審慎處理，運用法律語言進一步闡釋清楚，甚至有必要重點考慮下未來倘若修改或解釋《基本法》，是否專門明晰中聯辦的角色。從長遠來看，治港體系要適度糾偏以往重政治輕法律的思路，強化法律的角色，推動治港工作從政治治港轉向依法治港。