菲律賓新反恐法即將出台　民眾何以懼之？

菲律賓眾議院委員會上周五（29日）通過《2020年反恐法》後，外界預料草案將於本月6日議院休假前正式生效。可是，是次菲律賓急忙通過新法，惹來民眾質疑總統杜特爾特（Rodrigo Duterte）欲借機收窄言論和新聞自由，而新法飽受爭議之處，莫過於是對「恐怖主義」含糊不清的定義。

菲律賓眾議院委員會上周通過《2020年反恐法》，以取代2007年訂立的「人類安全法」（Human Security Act）。縱然兩者同樣涵概恐怖主義，但後者的罰規不僅更為嚴厲，同時亦放寬了對執法人員的限制。例如，按新法成立的「反恐委員會」將會取代法院的原有職能，容許當局在沒有法庭逮捕令下，可拘留嫌疑恐怖分子最多14天，另可額外延長10天；新法亦容許軍方和容許在沒有法令下，秘密竊聽嫌疑組織和恐怖分子60天。另外，新法亦廢除了被錯誤扣留人士的賠償條款。

不過民眾對新法的質疑，並未因為眾議院委員會的通過而冷卻。全國人民律師聯盟（NUPL）形容該法案為「核准的國家恐怖主義」，並認為過往政府對異見者的打壓，使任何人都可能被扣上恐怖主義的帽子；而在表決中唯二投下反對票的眾議員Risa Hontiveros和Kiko Pangilinan則關注，長達60天的監控行動「可能會被用來針對批評者和反對派的領導人」。

面對社會的反對聲音，國防部部長洛倫扎納（Delfin Lorenzana）和國家安全顧問艾斯畢倫（Hermogenes Esperon Jr.）雖然已呼籲民眾不要過憂，且強調「措施將防止或最小化執法時的濫權行為」。但觀乎新法對「恐怖主義」含糊不清的定義，民眾的憂慮其實也在情理之內。

新法較舊法廣泛

回顧菲律賓2007年訂立的「人類安全法」中，條文對恐怖主義的定義是任何「在民眾間引起廣泛而特別恐懼和恐慌」，以「強迫政府屈服於非法要求」，但新法卻比舊法更為廣泛，即為了恐嚇整個或部分公眾，並營造「恐懼氣氛」，以威脅政府或其國際組織、嚴重破壞該國基本的政治、經濟或社會結構穩定等。與此同時，新法亦對恐怖主義的「活動」有具體的描述，包括造成任何人死亡或重傷、廣泛破壞公共和私人設施、廣泛干預關鍵的基建設施，以及干涉武器和爆炸物，而任何建議、串謀或參與上述行為的人，最多將被判終身監禁。

新法中羅列的行為，毫無疑問可被歸納為「罪案」，破壞社會穩定，惟此是否等同於「恐怖主義」仍大有斟酌之處。恐怖主義雖然跟普通罪案，同是包含危害公共安全、侵犯人身安全和財產等非法活動，但其重點在於「主義」一詞，即其犯罪行為並非終極目標，而是藉着破壞性的手段，煽動群眾恐慌，以宣揚政治、宗教等意識形態主張，從而脅迫他人或政府屈服於其訴求。換句話，在判定一事是否涉及恐怖主義時，當局不僅需要破壞活動的具體罪證，更須舉證看不見、捉不住的「犯案動機」，這才是教人心生抗拒之處。

由於國際間對「恐怖主義」的定義大有不同，這同使「恐怖組織」的定義在國際間亦存有認知鴻溝，情況如被以色列、美國、加拿大、歐盟等定性為恐怖組織的哈馬斯。在1987年成立哈馬斯，其宗旨本是要將巴勒斯坦，從以色列的殖民主義解放，惟組織早年的抗爭手段，卻是建基於暴力、自殺式的極端手法，故在不少西方國家眼中，哈馬斯猶如自殺式炸彈的代名詞。但與此同時，不少巴勒斯坦人不但沒有蔑視哈馬斯，反而更成為其同情者，依賴組織提供的社會服務，在以色列長期封鎖下，補給生存的必須品。俄羅斯、中國和多數阿拉伯國家也沒有將哈馬斯定性為恐怖組織，反映他們認為哈馬斯的活動未至於為恐怖主義。是次菲律賓立新法，如何給予民眾信心，也為對政府之考驗。