【解讀四中】以治理現代化達到中國之治

上周舉行的四中全會以「國家治理體系和治理能力現代化」為主題，給出了被稱為「中國之治」的願景和藍圖。然而，要理解中國正在如何走向「中國之治」，我們便不得不先從基本認識：何為治理？

「治理」之英詞為「governance」，牛津大學出版社的通識讀本系列中亦有《Governance》一冊，執筆的柏克萊加州大學政治系教授Mark Bevir指出，1980年代起「governance」一詞成為常見。據其定義，「governance」指「所有管治的過程，不論是政府、市場、網絡之管治，不論是對家庭、部落、正式或非正式組織、地區之管治，不論是藉法律、規範、武力或語言之管治。」

「治理」不只制度或政策

顯然易見，「治理」之意寬廣，不只是狹義、日常理解之政府運作。例如經濟合作暨發展組織出版的《Governance in China》，便包含了公共服務、反貪腐、公共財政、市場規管、農業政策等章節。「治理」甚至不只局限於政府，非政府組織和商業機構之運作亦涉及「治理」。

習近平上任後，便在以「全面深化改革」為主題的十八屆三中全會提出「推進國家治理體系和治理能力現代化」，提及政府、財政、社會等多方面之治理。「治理」一詞有如習近平的關鍵詞，包括中央政府2014年出版的習近平講稿合集亦以《習近平談治國理政》為名，並取「governance」英譯「治國理政」一詞。他在以「治大國若烹小鮮」為題的談話中，提及治理中國的工作包括「老百姓的衣食住行，社會的日常運行，國家機器的正常運轉，執政黨的建設管理」，可見範圍之廣。

理論上，治理體系及治理能力可分而論之。治理體系包括完善法制、政府管理制度、社會制度等，着重制度；治理能力包括政策執行、管治效能等，側重表現。但實際上，兩者其實二而為一，密不可分。徒有制度及法制，但人員訓練、執行監督等未能完善的話，治理能力無從談起。亦因為此，中國政府推動的不只是「治理體系現代化」，或「治理能力現代化」，而是「治理體系及治理能力現代化」。繼工業、農業、國防及科學技術現代化後，「治理」作為中國的第五個現代化，亦是一個擺脫人治色彩，透過制度化、政策化等方式改進國家管治之重要階段。

第五個現代化——中國之治

須注意，此「現代化」絕非「西化」。事實上，每個民族或國家均有其獨特之歷史軌跡，然後才發展出包括政治制度在內的治理體系，本末不能倒置。即便我們以「民主政體」來指涉歐美國家，也只是簡化及方便之詞，實際上美國的總統制、法國的半總統制、英國的西敏制、德國的議會制等，全部皆有其獨特之處，由歷史及社會脈絡衍生而來。甚至乎好像是普世價值的「法治」，英國、美國、德國等之具體模式也各異。故此，中國所走的治理現代化之路，雖會參考外國經驗，但並不可能將某些治理模式複製了事。若不明白此點，我們便不會明白為何中國官媒形容此為「中國之治」——治理體系及治理能力現代化作為中國的第五個現代化，以發展出適用於中國的良好管治為總體願景。

當掌握了「治理」及「現代化」之理解，我們才能明白四中全會所指「堅持和完善『一國兩制』制度體系」的意思為何。從「治理」理念來看，「一國兩制」只為中國管治香港的大原則、大方向，惟其如何化作制度並實踐，便考驗「治理」。誠然，《中英聯合聲明》及《基本法》早已為「一國兩制」規劃藍本，但正如治理體系與能力不能割裂二分，即使基本制度已設定，亦不代表其治理能力已臻完善。「一國兩制」的實踐過程中，中央政府必然會時刻檢視制度與執行之落差，體系與能力之關係，便提出改善之法。而由於香港作為特別行政區，在中國此主權國家下享有高度自治、港人治港之特殊安排，「一國兩制」的完善工作更是不可能「西化」，以為可以套用個別西方管治模式。我們必須針對「一國兩制」之獨特處境，完善香港之治理體系。

香港以往之政治討論集中於民主政改，好像以為普選特首及立法會便能將大部分問題迎刃而解。稍為進步者或會進入政策之討論，探討如何從房屋政策、市場規管等方面，改善香港之治。但連中國政府也意識到「治大國若烹小鮮」，必須從治理體制及治理能力着手，全面完善政府、經濟、社會等管治表現時，香港之規模相比起來既如彈丸之地，是否更應該有「烹小鮮」之精神，積極探索如何完善已原地踏步多時之治理模式，而非繼續抱殘守缺，自以為香港很了不起？