【解讀四中】任免機制有何需要「完善」？

中共十九屆四中全會公報提出要「堅持和完善『一國兩制』制度體系」、「嚴格依照憲法和基本法對香港特別行政區、澳門特別行政區實行管治」，其後人大常委香港基本法委員會主任沈春耀又稱會議通過的《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（下稱《決定》）提出了一系列相關工作任務和要求，當中包括了「完善中央對特別行政區行政長官和主要官員的任免制度和機制」。

要弄清楚這句話的意義，我們必須將它放在《決定》全文的脈絡下進行理解，同時更不能把焦點過份放於特首選舉問題。作為「健全中央依照憲法和基本法對特別行政區行使全面管治權的制度」的其中一項措施，「完善中央對特別行政區行政長官和主要官員的任免制度和機制」的目的是要「依法行使憲法和基本法賦予中央的各項權力」，這裏頭最重要的關鍵詞應該是「完善」、「全面管治權」以及「依法行使」。

不完善之處在罷免高官

平情而論，香港基本法現存關於任免行政長官的機制較為完備，第45條規定了「行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命……產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標」，並且在附件下詳細列出《香港特別行政區行政長官的產生辦法》。另外，第73條又規定立法會行使的職權之一是「指控行政長官有嚴重違法或瀆職行為而不辭職」，可以在經過委托終審法院首席法官組成委員會調查及由全體議員多數通過後「提出彈劾案，報請中央人民政府決定」罷免行政長官。

相比之下，更需要「完善」的是對於主要官員的任免安排。香港基本法第48條規定行政長官的職權之一為「提名並報請中央人民政府任命下列主要官員……建議中央人民政府免除上述官員職務」，但未指明中央能否不經其建議而直接罷免主要官員，再加上第15條又只說中央可以「任命香港特別行政區行政長官和行政機關的主要官員」，而澳門基本法對應條文卻將「任命（appoint）」改作「任免（nomeia e exonera）」，相關條文因此曾被一些人誤解成中央在基本法下只能任命而不能主動罷免香港主要官員，當中還包括了前中聯辦法律部部長、清華大學法學院院長王振民。

不過事實似乎並非如此。儘管基本法裏沒有明言中央可以主動罷免香港主要官員，可是國家憲法卻提到「審定行政機構的編制，依照法律規定任免、培訓、考核和獎懲行政人員」是國務院的職權，至於「決定特別行政區的設立及其制度」則是全國人大職權，可見憲法確實賦予了中央主動罷免香港主要官員的權力，而四中全會通過的《決定》無疑是要「依法行使」這一項權力，藉此推動中央在香港行使它的「全面管治權」，並且填補前述香港基本法遺留的漏洞。

港官任後監督勢成常態

隨着任免香港主要官員一事提上議程，我們還須看到中央政府近年相當強調對領導班子的「任後監督」。過去幾年各級人大、幹部紛紛出現加強「任後監督」呼聲，習近平於2017年十九大報告又將人大依法行使「任免權」、「監督權」二事並舉，正正顯示中央有意逐步完善與任免制度相關的監督機制；這種設計客觀來看對提升管治能力無疑有積極作用，懷特（Leonard D. White）撰寫的美國首部公共行政教科書《行政學概論》即指出了下級不受上級監督必然影響政府管理實效。考慮到近年香港高官問責制成效不彰，主要官員一直欠缺有效的評核與懲罰機制，這其實也證明了香港有需要進行同樣改革。

早於2015年，全國港澳研究會副會長劉兆佳也指出：「中央和特區政府之間的權力關係仍有不少模糊之處，而在體現過程中又沒有完備的制度可循」，故此推斷中央未來將在制度化基礎上落實對於主要官員的實質任命權和監督權。今日《決定》的方向可謂大致符合其預測，而他估計嗣後「關於主要官員在任命前的資格鑒定、上任後的工作考核和監督、中央與主要官員之間工作關係的建立、中央與主要官員接觸的具體安排、中央對主要官員給予指導的方式、主要官員如何向中央彙報工作和回應中央的指導、是否需要建立中央官員和特區主要官員的『對口』安排等事項都肯定會被加以研究和陸續付諸實施」。

近年香港泥足深陷於深層次結構矛盾，歷屆行政長官固然是脫不了責任，但他們手下一眾不作為的司、局長難道可以置身事外？中央現在或許仍然對林鄭月娥班子「高度信任」和「充分肯定」，但是正如一些輿論評論所指出的，中央從決定「完善中央對特別行政區行政長官和主要官員的任免制度和機制」那一刻起，便傳遞出了對香港官場不信任的訊息。現下既然中央極可能加強對於香港主要官員的「任後監督」，未來他們就更需要反省自己的管治心態，不能再抱着只服務既得利益者的狹隘目光，甚至是鬧出一些醜聞拉高整個政權的管治成本，否則屆時躲在行政長官身後也無法再幫助他們逃避責任。