【大灣區．觀點】國民待遇理念雖好　一國兩制難題未解

在十三屆全國人大會議閉幕後，國務院總理李克強於人民大會堂會見記者，重申建設粵港澳大灣區能讓三地優勢互補，更強調過程中會「堅持一國兩制，港人治港，澳人治澳，高度自治的方針」。 雖說灣區經濟體在外國並非新鮮概念，但在「一國兩制」大原則下，要落實港澳居民到廣東省工作生活時可享有同等國民待遇並非易事，更會有機會撼動「一國兩制」的核心基石，故中央政府、廣東省政府，和港澳特區政府必須先處理和清晰交代，如何在融合過程中保護「一國兩制」不受破壞，才可令市民安心，逐步推進合作進程。

戰略理念雖宏大　潛在法律問題須先釐清

放眼世界，建設灣區經濟體是大勢所趨，而建設大灣區正好提供契機，突破當前經濟發展的樽頸位，做到資源重新配置、集聚輻射和互補不足等效果。但相比起國際其他灣區經濟體，如三藩市灣區、紐約灣和東京灣，粵港澳大灣區並非在同一個社會制度中運作。反而，大灣區內11個城市分別存在三種截然不同的關稅、行政和司法制度，令整個協作過程增添不少難度。

雖說粵港澳三地合作已有數十年經驗，由「三來一補」*、「前店後廠」，到回歸後的《內地與香港關於建立更緊密經貿關係的安排》（CEPA）、自貿試驗區、「推進粵港澳服務貿易自由化」等經貿合作，逐步推進至大灣區所提倡的三地居民生活融合。隨着大灣區的具體政策逐步出台，包括李克強總理所提倡的「港澳居民可在內地享受同等待遇」等，將會使三地合作提升至前所未有的高度。誠然，總理的提議能擴大本港居民的生活圈子和經貿合作層面，有望解決本港因各種資源短缺，以產生的發展問題；同時亦能提供港人選擇，得以享有更低成本的生活條件。可是，未來大灣區的協作仍須依靠中央和三地政府透過協商、談判，甚或需要中央政府出面解決各城間合作的分歧和矛盾。故可預見的是，「國民身份」倡議和三地政府的合作或會觸及「一國兩制」這個至關重要的問題。 

「中央人民政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市均不得干預香港特別行政區根據本法自行管理的事務。」

須知道，建設大灣區不單是廣東省各城政府與港澳特別行政區的經濟合作進程，其重要性也屬國家級頂層戰略規劃，故中央政府順理成章亦會參與灣區的整體規劃，協調各地政府，令成果能符合國家長遠發展。不過在大灣區的融合發展中，《基本法》第22條是不能忽略的法律問題。雖然條文中明確訂明「各部門、各省、自治區、直轄市均不得干預」本港自行管理的事務，但這粗疏的條文產生了兩個懸而未決的法理問題：一是「誰有權干預香港自行管理的事務？」；二是「怎樣界定自行管理的事務？」。如果這兩個問題無法解決，則無法為香港和中央及各城政府的合作關係提供法理基礎和正當性。

誰有權「干預」本港自行管理的事務？什麼才算是「自行管理」呢？

在「誰有權干預香港自行管理的事務」的問題上，《基本法》第22條（第一段）背後的概念其實是「內地各級政府及部門不得干預香港依法自行管理的事務」。從立法原意來看，特別行政區是直轄於中央人民政府，其地位至少不低於省區直轄市，故特區的地位與其他省市對等。然而，在《特區與各省區關係報告》內，基本法起草委員會的共識是特區與其他省區的關係應以「雙邊關係協商解決。」

儘管本港回歸後，沒有與內地各省份在經貿協作上產生重大磨擦，但若果兩地政府之間存在矛盾的話，應由誰扮演仲裁和調解員的角色呢？在草擬《基本法》過程中，雖然草委們的共識是「透過雙方認可的第三方進行仲裁或調解」，但到底共識裏的「第三方」意指是誰卻無明確指引。在1987年的「關係工作組」中，分別有委員提出由中央政府、國務院，或另設專門機構負責充當「第三方」的角色。然而，關於會否將調解程序寫進條文內，委員們皆沒有共識。

有見及此，在推動三地經濟合作時，掃除法律條文模糊之處是建設大灣區的首要任務。縱然打造灣區經濟體是應對反全球化浪潮和進一步深化改革開放的戰略部署，但法治下的「一國兩制」基本原則，對於任何一方都應有凌駕性的地位。故此，不管將《基本法》內的灰色地帶稱為「良性違法」或其他用語，中央及本港政府都必須正視跨境經貿，以至打造「一小時生活圈」中潛在的法律問題。須謹記，在融合過程中，「一國兩制」下或衍生的矛盾是兩地政府必須首先處理的框架問題。若中央政府、廣東省政府和特區政府皆選擇性地無視潛在的法理挑戰，小則影響大局推進，大則失信於民，叫港人如何相信特區政府是「一國兩制」的守門員呢？

*「三來一補」是指來料加工、來樣加工、來件裝配（三來），而「一補」則指補償貿易，是內地（特別是廣東省）在改革開放初期實驗性地創立的貿易合作形式。