十年特稿·八｜打破區隔　積極治港　「一國兩制」擺脫尷尬狀態

北戴河會議之後，中國正式進入二十大的政治周期。回看過去十年，從十八大到二十大，不管是放在改革開放的周期中，還是中共百年的週期中，都是極為關鍵的十年。過去十年，不僅中共領導體制發生重大變化，經濟從高速度轉入中低速並成為新常態，滴滴、電子支付等平台經濟亦將中國正式帶入科技變革周期和互聯網時代，社會層面思潮湧動，中國人的世界觀變得不同以往，小粉紅崛起成為最具標識性的現象，平視世界的一代抱持著對中共和中國的信心與自信登上舞台。當世紀疫情與百年變局交織後，中國之變以及中國可以在國際場域發揮的作用，顯得愈發重要。在二十大前，香港01推出「十年總結」系列特稿，以期更好理解中國的過去、現在與未來。此為系列特稿第八篇。

過去十年，「一國兩制」在港實踐出現重大轉折，中央與香港之間的政治互信和理解認知也面對重大考驗。香港經歷2012年反國教、2014年佔領行動和2019年反修例風波等大型政治抗爭運動，中央治港政策也從「井水不犯河水」，調整為「有所為有所不為」，再修正成「積極落實全面管治」，主動打破昔日區隔的尷尬狀態。

當「線性思維」遇上「辯證思維」

今天的香港，確實有一番新景象。面對主權政治議題，治港精英都會積極發表聲明支持國家決定，不像以前那般「事不關己，己不勞心」；對於國家領導涉港講話，治港精英也會落力舉辦宣講會和學習班，不像以前那般「充耳不聞，不明所以」；新任特首李家超在特首選舉取得高達99%的支持率，不像以前那般總被取笑認受性低落；新一屆的立法會也不再有「建制VS泛民」的政治對壘，不像以前那般總是無法聚焦討論民生問題。不過，這樣的香港也著實讓不少人感到不適應、不理解、不愉快，總覺得這不是他們想要的香港，而當中的落差，當然來自於大家和中央之間對於「一國兩制」的認知不一。

「認知」是指透過思想、經驗和感官獲得知識和理解。在「思想」方面，因為歷史原因，香港長期受英殖知識體系和教育模式的培養，難免形成一套有別於內地的思維定勢，本身就不容易理解中共所思所想所作所為。最典型的差異是，香港習慣「線性思維」——把對問題的認識停留在表象而非本質、把多元素問題簡化成一元素問題、把問題看成非此即彼的二元抉擇，以「靜態」視角來看問題；但內地推崇「辯證思維」——往往根據事物發展過程及其演變規律從整體上和本質上進行全面認識，以「動態」眼光來看問題。顯而易見的例子是，對於「一國兩制五十年不變」一說，香港社會普遍所理解的是指「五十年之內什麼都不變」，但中央卻會認為這並非數學而是哲學概念。

基於這樣的思維差異，加上親歷資本主義和社會主義相互對決的「冷戰」時期——既享受到經濟騰飛帶來的優越生活，也感受到中共執政初期政治動盪的負面衝擊，都難免使得香港形成某種意識形態偏見。所以，很長一段時間以來，香港社會對於「一國兩制」的認知，都帶有消極、被動、區隔的意識，以為就是「社會主義制度和資本主義制度互不相犯」，一些政商精英甚至對於能夠香港歸屬西方資本主義陣營感到「沾沾自喜」。

無可否認，資本主義制度能夠極速放大生存和自利的動能，激發源源不絕的生產潛力，確實是香港邁向現代化的基石。也因此，1980年代中英談判期間，時任中共最高領導人鄧小平提出「一國兩制」，容許中國特色社會主義制度框架之下，香港保留原有資本主義制度和生活方式五十年不變。不過，基於馬克思政治經濟學對資本主義的批判，鄧小平也察悉資本主義制度同時存在結構缺陷，可能促使原有動能走向偏鋒，使社會關係失去「人與人屬性」，異化成為純粹利益關係的「物與物屬性」；所以，他早就強調香港資本主義制度並非完美無缺，需要不斷求變，引導至更加健康、更加進步的方向。

但香港一方顯然不是如此理解，尤其是一眾從政精英，既錯誤認識資本主義的發展規律，因而無法善用產業政策和分配工具；又錯誤定義政府和市場的關係，總是任由市場自由發展而無法保護大多數人的利益。及至回歸之後，當資本主義制度的異化扭曲導致經濟問題惡化成為民生困局，建制人士的庸碌無為盡失民心，而一些獲多數支持的民主派政客又基於政治偏見把所有矛頭指向中央未能實現「普選」承諾，令販賣恐懼情緒的「反對政治」迅速崛起成為香港政治的主流形式，導致本就不暢的央港互信荊棘滿途。

問題是，那時中央似乎也不太在意香港社會對於「一國兩制」的「誤解」，沒有立即進行「糾偏」。一般分析原因有三：第一，基於「一國兩制」方針，中央不願干預香港；第二，為免引起市民焦慮，中央儘量不太過問香港事務；第三，實踐檢驗真理，中央需時總結香港經驗才能找到解決辦法。不過，無論原因為何，從回歸頭15年來看，中央也是一副消極、被動、區隔的取態，直到中共十八大後，才變得積極、主動、融合起來。

從「井不犯河」轉向「全面管治」

心態改變思路和行動，從過去10年的經驗來看，中央治港政策起碼有三大變化：

第一，如上所說，在心態上，從消極、被動、區隔，變得變得積極、主動、融合。中國人民大學台港澳研究中心教授常樂形容，中央治港先後經歷「井水不犯河水」及「有所為有所不為」兩個階段，在中共十八大正式進入「穩步落實全面管治」的新階段。

對比歷屆中共黨大會報告的涉港內容，明顯可以看到轉向。在1997年中共十五大會議，時任中共總書記江澤民提到香港的回歸標誌祖國統一大業邁出一大步，又指「事實必將證明，香港特別行政區政府和香港同胞一定能夠依照香港特別行政區基本法治理好香港」——可見當時中央對於香港能夠平穩過度感到滿意，也對特區政府的治理能力充滿信心；至2007年中共十七大會議，時任中共總書記胡錦濤開始提出「保持香港、澳門長期繁榮穩定是黨在新形勢下治國理政面臨的重大課題」，但仍重申「香港同胞、澳門同胞完全有智慧有能力管理好、建設好香港、澳門，香港、澳門已經並將繼續為國家現代化建設發揮重要作用，偉大祖國永遠是香港、澳門繁榮穩定的堅強後盾」——可見中央已把特區治理納入國家治理要務，強調特區需要顧及國家，而國家也要為特區負責；

到2012年中共十八大會議，即將交棒予習近平的胡錦濤除了堅信「香港同胞、澳門同胞不僅有智慧、有能力、有辦法把特別行政區管理好、建設好」，也更進一步提到港澳「一定能在國家事務中發揮積極作用，同全國各族人民一道共享做中國人的尊嚴和榮耀」，並強調「必須把堅持一國原則和尊重兩制差異、維護中央權力和保障特別行政區高度自治權、發揮祖國內地堅強後盾作用和提高港澳自身競爭力有機結合起來，任何時候都不能偏廢」——這顯然是在強化特區和國家的責任關聯，提醒香港不能偏離正軌；

直2017年中共十九大會議，現任中共總書記習近平不但刪除過往用以鼓勵特區自治的說法，而且表明必須「堅持愛國者為主體的『港人治港』、『澳人治澳』，發展壯大愛國愛港愛澳力量，增強香港、澳門同胞的國家意識和愛國精神，讓香港、澳門同胞同祖國人民共擔民族復興的歷史責任、共享祖國繁榮富強的偉大榮光」，也必須「把維護中央對香港、澳門特別行政區全面管治權和保障特別行政區高度自治權有機結合起來」，更必須「牢牢掌握憲法和基本法賦予的中央對香港、澳門全面管治權，深化內地和港澳地區交流合作，保持香港、澳門繁榮穩定」——可以說，習近平的講話更加直接，既把「一國兩制」的實際操作模式說得更加清晰，也明確理順中央對於特區管治的權責。

「統戰治港」和「依法治港」並重

第二，在思路上，對以往偏重「兩制」的政策取向進行檢討與修正，把重心轉移至「一國」的法理意涵。全國港澳研究會理事、北京航空航天大學法學院副教授田飛龍認為，經過香港政改爭議及本土分離等系列挑戰，中央因應形勢要求強化「依法治港」的治理策略和法理論述，以打破「一法各表」的亂象與僵局，繼而重塑《基本法》的新秩序。

田飛龍解釋，自1997年回歸以來，中央便以「統戰治港」和「依法治港」雙管齊下治港——前者是指以「愛國者治港」為核心展開統戰工作，希望凝聚「一國兩制」的最大共識，促成「香港反對派」積極轉變為「忠誠反對派」；但在絕大部份的時間裏，中央顧及香港的國際背景和歷史原因，所以「統戰治港」的呈現相對「依法治港」而言更加突出。直到2014年佔領行動過後，中央明顯把「統戰治港」範式轉變為「依法治港」，並動員內地高等院校的港澳研究中心加強「依法治港」的「頂層設計」和「底線思維」的理論建構，致力「按照法治思維與法治方式，尋求將基本法中的規範性資源轉化為治理香港的具體法理和依據，中央通過基本法解釋及合法的決定程序與香港自治權形成憲制性連接，不斷充實和完善一國兩制的具體法律秩序，確保基本法的全面準確實施」。

這十年來，中央都在糾正香港對於「一國兩制」的認知偏差，而重中之重就是明晰「中央全面管治權」、「中央對港監督權」和「特區高度自治權」的憲制秩序和法理關係。

現代政治學中，「自治」意指主權國家授權地方政府，以相對自主的方式產生執政及議政代表，並依法行使自我管理公共事務的政治權力；其治理的公權範圍愈廣，自治的程度愈高。早在中英談判之前，中國原本已有一些少數民族地方實行「區域自治」，後來為了落實「一國兩制」安排，才於1982年修訂《憲法》第31條，容許在必要時會設立特別行政區，並由全國人民代表大會依法制定其實行制度、授予相關自治權限。然而，對於把「一國兩制」切割成為「一國」與「兩制」相互對立的人士而言，總是忽略特區政府「高度自治權」來自於《憲法》的基本根源，而是簡化成為經過鄧小平親口承諾和《香港基本法》明文規定的「至高無上權力」，涵蓋「行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權」，有些人甚至將其理解成為「完全自治」，以此抗衡中央對港政策。

為了導正香港對於「一國」和「兩制」的基本政治倫理，國務院新聞辦公室於2014年6月發表《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書，強調中央對港擁有「全面管治權」，且其與「高度自治權」共生共存。白皮書解釋，國家從1997年7月1日起同時收回香港「主權」和「治權」，並根據《憲法》第31條「授權」成立直轄於中央人民政府的特別行政區，使之實施經全國人民代表大會通過的《基本法》，從而享有獲中央授予並受中央監督的「高度自治權」，同時中央保留一些直接對港行使的權力，包括《基本法》修改及解釋權、國防與外交管理權、特首與主要官員任免權等等。簡單來說，中央全面管治權 = 中央授權香港高度自治權 + 中央對港監督權 + 中央直接對港行使權力。

在「中央全面管治權」方面，按白皮書邏輯，「授權」之前，中央完全擁有對港直接管治權，是謂「一國」；當中央按照《憲法》與《基本法》規定，把行政管理權、立法權、司法權和終審權等部分治權授予香港政府自行行使，以保持原有資本主義制度和生活方式不變，是謂「兩制」。因此，全面管治權與高度自治權之間是「主權」與「授權」的共生關係，也反映中央與香港之間「一國」對於「兩制」的「統領關係」，以及「兩制」之於「一國」的「依存關係」。在中央看來，「高度自治權」本質上屬於「授權性權力」而非「固有性權力」，當「授權」的環境改變了，「授權」的內容就不可能不變；換句話說，中央可以因應局勢的變化「收緊」或「釋放」授予香港的「治權」。

至於中央全面管治權和特區高度自治權的「有機結合」或「統一銜接」，前者從字面上看是指各有所長的兩者互相結合，從而取長補短，獲得更好的成果；後者則可以理解成為與「有機結合」類近的「有機統一」、「對立統一」、「辯證統一」，即要求矛盾雙方在各自發展過程當中自覺地以對方為存在的條件，從而結合成為相對穩定的整體，與之實現相互支持、相輔相成、優勢互補——再簡單點說，是指再矛盾的雙方，如果能找到動態均衡點，就能在「對立」時實現「統一」，形成具有政治活力的「有機體」——倘若放到全面管治權和高度自治權的框架來看，兩者就是互動互構同時又互相定義的。

在「中央對港監督權」方面，《國家行政學院學報》2017年3月刊登由華南理工大學法學院副院長夏正林和博士研究生王勝坤合撰《中央對香港特別行政區監督權若干問題研究》一文提出兩點：，其一，中央對港監督權是「中央專屬的監督性質的國家權力」，用於監督和控制被授予出去的權力的行使，以保證其符合授權的目的和效果；其二，中央對港監督權與中央對港直接行使的權力，以及中央授予香港的自治權力，共同構成中央對港的全面管治權，但頭兩者有必要作出區分，因為其所涉及的事務範圍和權力性質不盡相同，例如中央直接行使的權力主要包括外交、國防等對外主權，是中央作為主權代表的體現，而中央對港監督權則是對高度自治權之下的所有事務進行監督的權力。

深圳大學法學院教授董立坤在2015年出版的《中央管治權與香港高度自治權》一書中總結，中央對港監督權主要體現在《基本法》賦予中央的各種權力：（1）中央對特區法院的《基本法》解釋權有監督權；（2）中央對特區行使的部份對外事務權享有事前的授權或事後接受備案的權力；（3）任免行政長官及主要官員的權力；（4）對特區財政預算和決算的備案權；（5）要求行政長官執行中央政府指令的權力；（6）聽取行政長官述職、報告的權力；（7）對特區立法會制定的全部法律有備案權；（8）對特區不符合基本法之立法的發回權；（9）對法官任命的備案權；（10）對國家行為的司法管轄權。

「特區治理」向「國家治理」看齊

第三，在行動上，尤其是經歷2019年反修例風波，中央在同年年底舉行的中共十九屆四中全會通過決定，以「堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化」為基礎，把「堅持『一國兩制』，保持香港、澳門長期繁榮穩定」作為國家制度的顯著優勢之一，要求「完善特別行政區同憲法和基本法實施相關的制度和機制」、「健全中央依照憲法和基本法對特別行政區行使全面管治權的制度」、「建立健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制，支持特別行政區強化執法力量」。

四中《決定》公布後，時任港澳辦主任張曉明發表《堅持和完善「一國兩制」制度體系》解釋，《憲法》和《基本法》賦予中央的權力包括：（1）特區的創制權；（2）特區政府的組織權；（3）《基本法》的制定、修改、解釋權；（4）對特區高度自治的監督權；（5）向特首發出指令權；（6）外交事務權；（7）防務權；（8）決定在特區實施全國性法律；（9）宣布特區進入戰爭或緊急狀態；（10）可根據需要向特區作出新的授權。張曉明又提到，為了「完善特別行政區同憲法和基本法實施相關的制度和機制」，上述十項權力將會加以制度化、規範化、程序化。

可是，當時香港社會幾乎已被激進勢力牽著鼻子走，從特區政府到普羅大眾全都沒有正視四中《決定》的警告，中央只得加緊「撥亂反正」的步伐和節奏，以免香港的越走越偏影響國家統一台灣大業——先是在2020年5月全國「兩會」過後，於42天之內迅速制訂通過《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》（俗稱《港區國安法》）並直接納入《基本法》附件三，以防範、制止和懲治發生在香港的分裂國家、顛覆國家政權、恐怖活動、勾結外國或境外勢力等危害國家安全的罪行；後又在去年3月全國「兩會」期間提請審議《完善香港特別行政區選舉制度的決定（草案）》，在很大程度上修改行政長官和立法會產生辦法以落實「愛國者治港」原則，當中擴大了選舉委員會和立法會的組成規模和產生界別，但也強化資格審查制度、縮減直選議席比例。

這兩大舉措之下，香港政局出現翻天覆地的變化，原本「遍地開花」的違法衝突明顯減少，一些涉嫌鼓吹分離主義的獨派領袖也紛紛潛逃海外，「民主派VS建制派」的二元對立局勢也被洗牌，正式告別「反對政治」——47名泛民骨幹因組織或參加「35+初選」而被控「串謀顛覆國家政權」罪名，大部份人還柙至今仍然未能保釋外出，其中29人已經表明認罪意象；去年底立法會換屆選舉，基本上沒有傳統泛民或者激進勢力可以「入閘」參選，最後90個議席中只有新思維狄志遠一人以「民主派」自居；立法會通過要求公職人員必須宣誓效忠特區政府的《2021年公職（參選及任職）（雜項修訂）條例草案》，原本有479個議席的區議會有260名泛民議員先行辭職，另有49人參加宣誓後被政府取消資格；以往由泛民主導的「公民社會」幾乎瓦解，教協、民陣、支聯會、職工盟等全部基於政治原因宣告解散，民主黨內訌不斷、公民黨支離破碎、新民主同盟已然消失；傳媒老闆黎智英因涉及多宗「反修例」及「反國安」案件身陷囹圄，由他創立26年的《蘋果日報》則因捲入國安官非而被凍結資產導致周轉不靈、停刊結業。

解決了政治亂象，中央已經著手推進香港全面納入「國家治理體系」之下的治理效能。今年適逢香港回歸25周年，政經備受衝擊、新冠疫情持續，但國家主席習近平仍然排除萬難來港出席第六屆特區政府就職典禮並發表重要講話，為「愛國者治港」提出明確要求治理要求，藉此推動香港政治發展的「範式轉移」——以治理為主導、以治理為核心，冀能確立特區治理與國家治理相一致的價值目標、實現相關治理體系和治理能力的提升，從而達至增強發展、排解民憂、維護和諧、重建信任的良性政治生態。

自從習近平於2013年提出「推進國家治理體系和治理能力現代化」目標後，不少內地研究港澳機構已經着力為「港澳納入國家治理體系」提供理論支撐，希望藉此推動香港政治進行範式轉移，當中包括三大理據——首先，「一國兩制」的理論誤區主要在於對社會主義本質和資本主義本質的認知，而偏重「工具理性」的國家治理理論能夠引導正確觀念、認清矛盾所在、緩解相關紛爭；其次，有助提升對「一國兩制」的認知，能夠有利完善中央治理權能，即積極地在特區政府的多元治理主體體系當中扮演中心角色，主動承擔保障特區社會機制完整的責任，建立良好的制度安排，促進不同領域提高治理效能；最後，有利提升「一國兩制」成效和建設科學合理的評價體系，因為治理作為一種政治管理過程，少不了社會各個群體之間的良性互動，更需要制訂有效的評價標準。

習近平如今再次重申特區治理的重要，也理順了香港應該實現轉向的三個政策維度——首先，在政策取向上，實現從強調「兩制」向強調「一國」的轉變，突出香港在國家治理體系與治理能力現代化的特殊地位、特定義務、特別權責；其次，在政策焦點上，實現從側重政治領域向側重社經領域的轉變，尤其是通過提高經濟治理和社會治理績效，讓香港市民公平分享發展成果；最後，在政策眼光上，實現從「向內看」到「向外看」的轉變，盡快走出「一城一地」的狹隘格局，及時融入國家發展大潮、把握民族復興機遇、參與全球治理進程，並以開放的視野和積極的心態籌劃「一國兩制」的香港未來。

如果說，毛澤東讓中國「不捱打」、鄧小平讓中國「不捱餓」，那麼習近平將致力於讓中國「不捱罵」，即消除外界偏見、爭奪國際話語權。「一國兩制」是中國特色國家治理體系用以解決意識形態紛爭和社會制度差異的重要方針，而香港作為實踐「一國兩制」的首要試驗場，理應扮演好幫助國家溝通世界的先鋒角色。當務之急，香港既要衝破各種認知迷障，積極彌合央港之間的思想鴻溝和理解落差，成為「說好中國故事」的有力推手；更要解決分配不公、貧富懸殊、階級固化等內在深層次矛盾，推動「香港特色資本主義」的革新、實現「良政善治」的治理要求，才能做好「一國兩制」的模範。