十年特稿·三｜最醒目成績單之外 反腐敗常態化不等於制度化
導言：北戴河會議之後，中國正式進入二十大的政治周期。回看過去十年，從十八大到二十大，不管是放在改革開放的周期中，還是中共百年的周期中，都是極為關鍵的十年。過去十年，不僅中共領導體制發生重大變化，經濟從高速度轉入中低速併成為新常態，滴滴、電子支付等平台經濟亦將中國正式帶入科技變革周期和網路時代，社會層面思潮湧動，中國人的世界觀變得不同以往，小粉紅崛起成為最具標識性的現象，平視世界的一代抱持着對中共和中國的信心與自信登上舞台。當世紀疫情與百年變局交織後，中國之變以及中國可以在國際場域發揮的作用，顯得愈發重要。在二十大前，《香港01》推出「十年總結」系列特稿，，以期更好理解中國的過去、現在與未來。此為系列特稿第三篇。
習近平十八大上台之初就發出警告，不解決腐敗問題可能亡黨亡國。過去十年，反腐敗疾風驟雨，成為最為引人矚目且最醒目的成績單。根據官方公布的數據，十八大以來，截至2022年4月底，共有470.9萬人被紀檢監察機關審查調查，其中包括1名正國級、5名副國級、2名軍委委員級、數十名正部級、數百名副部級，覆蓋了政治局、中央紀委、全國人大、全國政協、國務院部委和直屬機構、單位，以及最高人民法院、中央部屬高校、中央軍委各部與各大軍區、各個省市自治區等。尤其是正國級周永康的落馬，既打破了「刑不上常委」的潛規則，也成為過去十年反腐過程中的標誌性事件。
回看過去十年，中共反腐成績單不僅僅體現在數量上，也試圖在制度上有所突破，所以在疾風驟雨反腐敗的同時，整風、巡視、黨內法規、專項行動等層面亦動作不斷。具體來說：
整風層面，2012年12月4日，也即十八大新一屆常委成立的次月，習近平在主持政治局會議便審議了中共中央政治局關於改進工作作風及密切聯繫群眾的「八項規定」，具體包括：改進調研研究、精簡會議活動、改進會風文風、規範出訪活動、改進新聞報道、厲行勤儉節約等。2013年1月，十八屆中央紀委二次全會召開，習近平在本次全會上首次提出「老虎」、「蒼蠅」一起打，把權力關進制度的籠子裏，並表示「改進工作作風的任務非常繁重，八項規定是一個切入口和動員令」；同年4月，中央紀委監察部進行結構調整，原黨風廉政建設室與原糾風室合併，成立「黨風政風監督室」，該新設機構與「八項規定」息息相關；同年6月，「黨的群眾路線教育實踐活動」啟動，意在聯繫群眾、糾正「四風」問題；同年9月至12月，中央紀委陸續下發《關於落實中央八項規定精神堅決剎住中秋國慶期間公款送禮等不正之風的通知》、《關於在黨的群眾路線教育實踐活動中嚴肅整治「會所中的歪風」的通知》，專門針對重大節日節點和會所的四風問題。
巡視層面，自2013年5月啟動第一輪開始，巡視工作可以說貫穿始終。2013年11月十八屆三中全會決定，改進中央和省區市巡視制度，做到對地方、部門、企事業單位全覆蓋。2015年8月，中共中央印發《中國共產黨巡視工作條例》，該條例將中央巡視工作領導小組對省區市巡視工作原「指導」關係改為「領導」關係，並擴大了被巡視對象的範圍；2017年7月，中共中央修改《中國共產黨巡視工作條例》，進一步明確責任主體，也即黨委「一把手」是第一責任人，強化問責條款，巡視組失職瀆職也要追責。待到巡視全覆蓋之後，2022年2月中辦印發《關於加強巡視整改和成果運用的意見》，意在加強巡視的制度化和規範化，並繼續在二十大之後發揮作用。
黨內法規層面，2015年8月開始，中共中央接續印發《中國共產黨巡視工作條例》、《中國共產黨廉潔自律準則》、《中國共產黨紀律處分條例》，意在將反腐工作成果制度化；2016年6月，政治局審議通過《中國共產黨問責條例》，該條例在2009年6月中辦國辦所印發的《關於實行黨政領導幹部問責的暫行規定》基礎上，由「暫行規定」升格為「條例」，釋放出「有責必問、問責必嚴」的信號，並與前三項條例共同構成反腐問責制度體系；2018年3月，監察法正式通過，國家監察委員會成立，該委員會與中紀委合署辦公，且擁有超然地位，獨立行使監察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉，同時在一定程度上回應了輿論關注的「誰來監督紀委」、「如何嚴防燈下黑」的疑問。
專項行動層面，除了前文提到的「黨的群眾路線教育實踐活動」之外，過去十年還陸續開展了獵狐2014專項行動、「天網」行動、掃黑除惡專項鬥爭、政法隊伍教育整頓專項行動。獵狐行動和天網行動意在追捕逃往境外（包括香港、澳門）的人員，2014年年底行動結束之際，主要負責人中紀委副書記劉金國公布了獵狐行動的成效，「功抓捕外逃經濟犯罪嫌疑人428名，是2013年總數的2.8倍。」2021年6月28日，中紀委副書記肖培在慶祝中共百年的新聞發布會上提及，「天網」行動從120個國家和地區追回外逃人員9,165人，其中黨員和國家工作人員2,408人，追回贓款217.39億元，「百名紅通人員」已有60名歸案。至於掃黑除惡和政法隊伍教育整頓，其力度和幅度，為歷年之最，因此落馬的政法系統官員亦不計其數，與此同時，始終未能擺脱外界對此類行動「運動式」的觀感。尤其是當掃黑除惡已宣佈進入常態化之後，仍然發生了唐山黑惡勢力公開打人的惡性事件，令專項行動的實效大打折扣。
除以上四個層面外，為了將權力關進制度的籠子裏，還有其他動作，比如2021年，《中共中央關於加強對「一把手」和領導班子監督的意見》印發，這是中央首次聚焦對「一把手」和領導班子監督制定的專門文件。2022年6月，中辦印發了《領導幹部配偶、子女及其配偶經商辦企業管理規定》，進一步加強對官員配偶、子女等商業行動的管理。2018年12月13日召開的中央政治局會議上，對於十八大以來的反腐敗做出重大判斷——「反腐敗鬥爭取得壓倒性勝利、全面從嚴治黨取得重大成果。」2022年6月30日，中央紀委國家監委宣傳部部長王建新在中共中央宣傳部新聞發布會上表示，反腐敗鬥爭取得壓倒性勝利並全面鞏固，進入到發現一起、查處一起的常態化階段。
與中共疾風驟雨的反腐敗相應的，則是來自四面八方的各類質疑，而且隨着反腐的推進，質疑的側重點也不盡相同。十八大伊始，整風運動展開後，外界更傾向於將其看做是「新官上任三把火」，且這三把火很難從根本上解決文山會海以及積重難返的形式主義、官僚主義等問題。接着當習近平首次說出「老虎」、「蒼蠅」一起打以及反腐風暴的陸續展開，「反腐權鬥論」、「反腐自黑論」、「反腐運動化」等等的質疑接踵而至。待到周永康、令計劃、孫政才、徐才厚等紛紛落馬，以及山西等地塌方式腐敗被一鍋端，外界亦不得不承認，中共反腐的確是「老虎」、「蒼蠅」一起打。隨着落馬的官員越來越多，人們不再懷疑中共反腐的決心，但轉而開始追問：為何一邊是大刀闊斧的反腐敗，一邊卻是不收手的接續腐敗？不敢腐的懲戒機制、不能腐的防範機制、不易腐的保障機制如何建立？權力真的能關進制度的籠子裏嗎？
常態化反腐不等於制度化反腐，而且在制度化反腐真正建立之前，反腐敗的另一面已經呈現出來。反腐敗為的是淨化官場生態，避免重蹈蘇聯的覆轍，走向亡黨亡國，這樣的反腐運動也是獲得民眾層面讚許的，但隨着反腐敗的展開，官場亦開始瀰漫消極不作為的風氣，因為多做多錯、少做少錯、不做不錯。早在2014年2月11日，國務院總理李克強在廉政工作會議上就曾指出，「要大力整治不作為、慢作為、亂作為、慵懶散的機關病」，「廉政和勤政是一個問題的兩個方面，如果勤政做不到，拿着俸祿不幹事，也可以說是一種腐敗現象。」與此同時，為了形成震懾效應，每每有官員落馬，官方通報措辭都會對其大加撻伐，比如中紀委國家監委發布的原司法部部長傅政華的通報中寫道，「完全背棄理想信念，從未真正忠誠於黨和人民，徹底喪失黨性原則，毫無『四個意識』，背離『兩個維護』，政治野心極度膨脹，政治品行極為卑劣，投機鑽營，利令智昏，為達到個人政治目的不擇手段」，這與其在位時的「偉光正」形成強烈對沖，人們不免狐疑：這樣的人是如何一步步上位的？各個環節的監督機制為何失靈了？
北京航空航天大學公共管理學院教授任建明就此評論道，十八大以來腐敗案件增速有所放緩，但仍未到達關鍵拐點，這從落馬高官中不少人在過去10年依然頂風作案，「不收斂不收手」可見一斑。「當腐敗成為一種根深蒂固的官場文化，針對個人的查處就像鐵拳砸在棉花上，難以起到更大震懾效應。經過10年高壓反腐後，今年若能進行深度總結和反思，通過制度改革，破解『一把手監督』和『同級監督』等難題，未來反腐工作就有望取得更大突破。」
可以料見，二十大開啟的下一個十年，中共反腐仍將循着過去十年的路徑展開，並在常態化的基礎上逐步制度化。2022年6月18日政治局集體學習會議圍繞推進不敢腐、不能腐、不想腐展開，在該次會議上習近平強調，「反腐敗鬥爭關係民心這個最大的政治，是一場輸不起也絕不能輸的重大政治鬥爭。」同時將反腐敗鬥爭看做是一場「攻堅戰」、「持久戰」。誠如前文所言，過去十年的反腐敗，從各個層面搭建好了「四梁八柱」，但回到現實層面，作為世界最大黨的中國共產黨，距離不敢腐、不能腐、不想腐的目標仍有很大距離。而這，也是二十大之後全面從嚴治黨必將繼續着力的關鍵所在。