十年特稿．二｜不一樣的「黨國」：黨政合一成為國家治理新嘗試

導言：北戴河會議之後，中國正式進入二十大的政治周期。回看過去十年，從十八大到二十大，不管是放在改革開放的周期中，還是中共百年的周期中，都是極為關鍵的十年。過去十年，不僅中共領導體制發生重大變化，經濟從高速度轉入中低速併成為新常態，滴滴、電子支付等平台經濟亦將中國正式帶入科技變革周期和網路時代，社會層面思潮湧動，中國人的世界觀變得不同以往，小粉紅崛起成為最具標識性的現象，平視世界的一代抱持着對中共和中國的信心與自信登上舞台。當世紀疫情與百年變局交織後，中國之變以及中國可以在國際場域發揮的作用，顯得愈發重要。在二十大前，《香港01》推出「十年總結」系列特稿，以期更好理解中國的過去、現在與未來。此為系列特稿第二篇。

說到習近平這十年帶給中國的變化，重塑中共領導體制可能是最重大的變化之一。而在這個最重大變化中，除了習近平自身從職務性的「總書記」角色到權威性的「領導核心」，並進而升階到開創了一個時代的「人民領袖」地位，另一個關鍵之變就是在制度理念與實踐方面，也出現了歷史性鉅變。具體表現就是中共黨的領導被全面加強，黨的權威尤其是中央權威與「核心」權威被全面強化，「中國共產黨領導是中國特色社會主義的最本質特徵」被寫入憲法，黨和國家領導機構進行了全面深化改革，曾經流行一時的「黨政分開」成為歷史，帶有新時代顯著特質，同時又不失傳統本色的「黨政合一」模式，成為國家治理的最新嘗試。

重塑「領導體制」的兩個案例

2013年11月，當習近平在中共十八屆三中全會決議公報中第一次正式提出「全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化」（即「第五個現代化」）時，多數人對何為「國家治理體系和治理能力現代化」，以及如何在這個現代化維度進行「領導體制」改革一頭霧水。

答案在隨後幾年陸續揭曉。

最容易被一般人感知，同時也經常被媒體津津樂道的就是集權，向中央集權，同時在中央向總書記個人集權，以結束黨內一度普遍存在的山頭主義和「團團夥夥」現象，糾正「九龍治水」的分散主義亂象。

習近平上任之前，由於黨的領導一度被弱化，沒有一個絕對權威與領導核心，從中央到地方，掌握着巨大權力的官員們互相結黨，謀取政治與經濟私利，腐敗橫行，山頭林立，形成了若干「針扎不透，水潑不進」的獨立王國，其中尤以周永康負責的政法體系，薄熙來主政的重慶，以及郭伯雄、徐才厚任軍委副主席的軍隊體系等尾大不掉尤為顯著，導致最高層在決策上很難形成合力，「政令不出中南海」，中央權威與施政效率被嚴重削弱，改革步履維艱。

習近平以嚴厲反腐與黨內整風為抓手，同時成立並親自擔任了多個領導小組（或委員會）的組長，以人們常說的「小組治國」為手段向中央特別是總書記個人集中決策權力，迅速扭轉了上述亂象，開創了政治新局面。

在習近平領銜成立的各領導小組中，以「中央全面深化改革領導小組」（簡稱「深改組」，2018年機構改革後升格為「深改委」）與「 中央國家安全委員會」（簡稱「國安委」）最為關鍵，也自能體現出新時代中共領導制度變革的時代特點。

深改組是「黨和國家各領域全面深化改革的最頂層設計的議事協調機構」，國安委是「中共中央關於國家安全工作的決策和議事協調機構」，二者都是在2013年成立，集合了各相關職能部門，由習近平領銜，向政治局與政治局常務委員會負責，分別統籌協調涉及全面深化改革與國家安全的重大事項和重要工作。

不同於西方國家「國安委」主要側重於外部安全的理念設置，中國「國安委」涵蓋了政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、訊息安全、生態安全、資源安全、核安全等於一體的國家安全體系，幾乎集合了與國家治理相關的所有事務，其對內安全訴求更是超過了對外訴求，尤其是政治安全被放到了首位。何為「政治安全」大抵包括兩個層面，一個是中國共產黨的唯一執政黨地位必須得到有利維護，不能被削弱、被動搖，一個是具體到主要領導人個人，其政治權威與執政地位也必須得到有力維護。

習近平上任後，因為國內外形勢變化，在中國綜合安全形勢日益嚴峻的大背景下，僅靠原來的國安領導小組已無法應對越來越複雜嚴峻的局勢，也無法有效整合各種力量應對國家面臨的安全挑戰。同時在中共內部，「九龍治水」留下的教訓與「政令不出中南海」的情況也顯示出中國國家安全，尤其是政權安全的最大風險，很可能是來自內部權力分散化的局面。各級「國安委」的成立一方面彙集了從中央到地方與國家安全有關的部門，便於訊息共享，在決策上形成合力，提高國安工作的決策與行動效率，消除了各領域存在的國安漏洞，同時也制度性強化了習近平作為黨的主要領導人的核心地位，有效解決了各種潛在的政治安全風險。

深改組的設置也差不多依循同樣指導思想，是在制度與改革實踐層面對此前改革乏力的制度性反思的結果，同時也是在改革進入深水區後，必須通過頂層牽引才能更有效推進的現實需要。而且這個小組的成立，也制度性強化了習的領導核心地位。

這些制度性改革措施作為中共領導體制改革的組成部分，一方面展現了習近平的執政理念與領導能力，使習近平獲得了黨內廣泛認同，成為了中共黨的「領導核心」，帶領中共重回「核心機制」，同時也使後續進一步的制度性改革成為可能。

全面加強「黨的領導」

2016年10月，中共十八屆六中全會通過的《關於新形勢下黨內政治生活的若干準則》，就制度性加強黨的領導進行了系統總結，並向中共全黨尤其是黨的高級領導幹部提出要求，強調「全黨必須嚴格執行重大問題請示報告制度」，「必須自覺防止和反對個人主義、分散主義、自由主義、本位主義。」這是習近平上任後第一次以黨內法規形式，就如何重塑加強中共領導對全黨提出系統性要求。

之後，伴隨着習近平領導核心地位確立，中共也在制度層面全面加強了對各領域工作的領導。而這些制度上的改革措施，反過來均進一步鞏固了習的核心地位。

2017年10月，中共黨的十九大報告提出「黨的政治建設是黨的根本性建設」，並提出其首要任務是「保證全黨服從中央，堅持黨中央權威和集中統一領導。」

次年，毛澤東曾提出的「東西南北中，黨政工學農，黨是領導一切的」回歸中國政治語言並被寫入於憲法修正案， 修改後的憲法還特地加入了「中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特徵」，這是之前從未有過的重要論述。

另外，針對鄧小平時代一度較為流行的「黨政分開」說法，習近平也撥亂反正，明確表示沒有「黨政分開」，只有「黨政分工」。

2018年2月中共召開十九屆三中全會，會議通過的《中共中央關於深化黨和國家機構改革的決定》則在制度層面將上述重塑中共領導體制的思想原則具體落實。

在「以堅持和全面加強黨的領導為主線，完善堅持黨的全面領導的制度，把黨的領導貫徹到黨和國家機關全面正確履行職責各領域各環節」的總要求下，很多原來依照分工由政府部門分管的工作被劃入黨的相關部門，一些原本由地方政府即可支配的資源被收歸中央統一管理，武警也由政府與軍隊雙重領導改為接受中央軍委領導。這是數十年來中共黨和國家領導體制的範圍最廣、最深入的一次調整。

這其中尤為引人關注也至關重要的是軍隊、政法與紀監體制的改革，這三大領域的變化其實從習近平上任伊始因反腐敗需要就開始展開，至十九屆三中全會開始在具體部門設置等層面全面落地。經過連續幾年調整，曾經尾大不掉的「槍桿子」與「刀把子」被徹底收服，大批軍頭和政法高官落馬，解放軍從七大軍區變為五大戰區，四總部調整為十五個軍委一級部門，軍委主席負責製得到落實，政法委書記對總書記負責的制度形成，實現了「黨對軍隊與政法系統的絕對領導」。

與此同時，紀委的權力則因為反腐需要在過去幾年大大擴張，以派駐紀檢組和巡視等方式，紀委實現了對黨的中央部門完全覆蓋和對地方黨委政府的全面監督。同時還將原來分散的監察力量集中到一起，設立了國家監察委員會這個新的政治部門，與紀委合署辦公，空前加大了對國家治理各領域的監察監督力度。

2021年11月11日，中共十九屆六中全會通過了中共黨的第三份歷史決議，該決議提出「黨的領導是全面的、系統的、整體的，保證黨的團結統一是黨的生命；黨中央集中統一領導是黨的領導的最高原則，加強和維護黨中央集中統一領導是全黨共同的政治責任，堅持黨的領導首先要旗幟鮮明講政治，保證全黨服從中央。」

決議還對習近平領導重塑中共領導體制的成果進行系統總結，認為，「黨的十八大以來，黨中央權威和集中統一領導得到有力保證，黨的領導制度體系不斷完善，黨的領導方式更加科學，全黨思想上更加統一、政治上更加團結、行動上更加一致，黨的政治領導力、思想引領力、群眾組織力、社會號召力顯著增強。」

不一樣的「黨國」

怎麼看這些變化？表面上，這些變化好像是在回歸毛時代的「黨政合一」體制，從黨的領導被加強看也確實具有這樣的特徵，有人甚至調侃說這有點像是「黨國」體制，其實這一變化更具時代特色與現實需要，用「黨國」體制對比更是謬之萬里。

比如，軍隊改革就是為了適應於現代軍事發展與新建軍、作戰理念需要，紀委監委的設立與權力擴張是市場經濟環境下的反腐敗需要，中央全面深化改革領導小組（2018年升級為「深改委」）的成立，則是在改革開放進入深水區、中國特色社會主義進入全面階段後，因為無法再「摸着石頭過河」，需要通

過頂層設計全面引領深化改革的需要。

事實上，所有這些改革動作，按照中共暢想，均「以推進黨和國家機構職能優化協同高效為着力點......為決勝全面建成小康社會、開啟全面建設社會主義現代化國家新徵程、實現中華民族偉大復興的中國夢提供有力制度保障。」目標是要「構建系統完備、科學規範、運行高效的黨和國家機構職能體系，形成總攬全局、協調各方的黨的領導體系，職責明確、依法行政的政府治理體系……全面提高國家治理能力和治理水平」。

歸結起來其實用一句話即可表述，即要：「實現國家治理體系與治理能力現代化」，也就是中國的「第五個現代化」。