【新南向之難・四】「反中」，天馬行空

東盟地區在中美博弈格局下成兵家交鋒之地，在中美台三角博弈下，台灣試圖加入美國印太戰略，希望通過美國開通往東南亞的通道；東盟10+1的RCEP將於年底簽訂，在兩岸關係緊張下，台灣很有可能被排除在外。而蔡英文力推的「新南向」，除了建立在與中國大陸作為對手的平衡之外，對台經貿的幫助為何，政策發展至今，似乎應該進行階段性的總結，試圖看南向的難處，而因着難處又可以看到什麼轉機？

「新南向」政策，是蔡英文競選第一任期總統開始，其所主打的「牛肉」。畢竟此前的ECFA（海峽兩岸經濟合作架構協議）爭議，造成台灣民意對中國大陸市場戒慎恐懼，蔡英文所策劃的「新南向」自然是深得民心。

蔡英文當選之後，為免除外界對政策「眼高手低」的解讀，或是謀求「脱鈎中國」，其所推動「新南向」政策綱領，是以「經濟共同體意識」及對話機制等出發，除了免去北京疑慮，也是展現蔡英文給予外界「務實」的一面。

然而，隨時間推移，「新南向」政策牽涉的政府機關越深越廣，預算編制亦隨之起漲，從2017年的44億新台幣（1元新台幣約合0.03美元）、2018年的70億，再到2019年的70億預算，還加上台灣中央銀行為此編列了1,000億「新南向ODA海外公共工程融資案」等。對於這般龐大的預算編列，台灣立委高金素梅形容蔡政府的「新南向」政策猶如威權時期國民黨政府「反共政策」，因為兩者的花費相去不遠。

那麼，究竟蔡政府的「新南向」政策是為了台灣市場另開一條活水？還是真如台灣立委的說詞，「新南向政策就是民進黨版本的『新反共政策』」？

若以近期台灣官方提供的數據顯示，2020年上半年台灣對中國大陸出口（含香港轉口）達668億美元，成長率近10%，為成長最快的地區；對中國大陸出口佔台灣總出口比重上升到42.9 %，其中今年第二季比重更達到約45%前所未有的水平。

至於2020年上半年台灣對新南向國家（蔡政府定調的新南向政策，共含納18國）出口的數據為285.7億美元，佔台灣總出口比重為18.3 %。也就是說，（佔台灣總出口）中國大陸的42.9 %與（佔台灣總出口）新南向18國18.3 %相比，顯然蔡政府的新南向「經貿」政策並未有多大的加持效果。

且再進一步回溯擴大比較，馬英九任內，台灣對中國大陸（含香港轉口）出口比重佔39%至40%之間，但蔡英文上任後「上升」至41%、甚至將近42%；同時，姑且只計算東盟（ASEAN）10國貿易額，台灣對東盟的市場佔有率從2015年的5.8%下降至2018年的5.7%，反倒被台灣輿情認為「親中賣台」的馬英九，在其任內台灣出口至東盟是歷年來的高點。

換言之，這些數字的背後，意味着即便蔡英文如何大力推動新南向，仍敵不過既有市場機制下，台灣對中國大陸及香港出口市場的需求和依存；相對的，台灣出口至東南亞市場的成長幅度卻相當有限。

既然所謂的「新南向」對台灣經貿幫助不大，為何蔡政府仍力推新南向？或許從歷史脈絡可窺得蛛絲馬迹。事實上，所謂的「南向」，歷任總統都有推動，像是李登輝時期，枱面上的說法主因兩岸經貿關係開始密切往來，為避免台灣經濟過度傾斜中國大陸，故提出「南向政策」。但這樣的政策思考維度，或多或少與李登輝當時正面臨國家體制、政治、經濟、社會、歷史、族群等各層面的變化有關。

更進一步而言，李登輝「南向」的催生，一方面參考日本1960年代「海洋國家」思維而大力發展與東南亞國家經貿關係；另一面其實試圖將台灣國家定位從「陸權」國家轉為「海洋國家」。

緊接着，來到當時被外界譽為李登輝「之子」的陳水扁主政，在其任內蕭規曹隨，也提出了「海洋立國」的口號，某種程度也非常類似「海洋國家日本的構想」，目的以南向政策（東南亞政策）面向東南亞，進而朝向南亞與紐澳發展。值得一提的是，陳水扁當時相當積極利用「南向」的脈絡，與日本、印度等極右翼發展關係，寄望透過一北一南的政治網絡來圍堵中共。

至於馬英九時期，在本系列文第一篇也曾提及，即便馬英九強調「立足大陸、放眼世界」，但仍有推出「新鄭和計劃」以助台灣企業南向。不過對比前兩屆政府，馬英九確實較像是「無聲的推動」，且還有一定的經濟收穫。

但馬英九後期，台灣社會歷經ECFA爭議、反中浪潮，成為蔡英文提出「新南向」的温床。2016年蔡英文走馬上任後，大規模策劃新南向「運動」，從設置「總統府新南向政策辦公室」開始，下至中央一、二、三級單位，除了國防部以外，基本上所有政府機關都有參與制定與「新南向政策」有關的預算案。

儘管了解政府經貿政策的推動，勢必得有跨部會部門的協作，但傾國家機器之力來「落實」新南向政策，在歷屆總統任內是前所未聞。而蔡英文的「新南向政策」又與李登輝、陳水扁所推動「南向政策」不同地方之一，在於將地理範圍從東南亞和澳洲、新西蘭擴大包含以印度為首的南亞。對此，就連時任美國在台協會（AIT）處長梅建華（Kin W. Moy）相當讚賞，「新南向政策非常明智，美國相當支持這項政策發展。」

如今看來，梅建華的一席話，似已為「新南向政策」寫下批註。事實上，2017年，特朗普（Donald Trump）在越南參加「亞太經濟合作會議（APEC） 」經濟領袖高峰會時，正式提出「自由開放的印太地區」戰略構想，也就是現今台灣社會耳熟能詳的「印太戰略」。

2018年，原由總統府主導的「總統府的新南向辦公室」宣布解散，爾後改由國安會成立的「新南向政策項目小組」來接替，並統籌新南向政策相關策略研習及規劃幕僚工作。蔡英文此舉即顯示，過去新南向表現關注在「經貿」議題，只不過是個過渡階段，現今搖身一變直接由國安會統籌，成為了台灣國安重點戰略。雖然台灣官方仍表明「新南向政策」仍着重在經貿領域，但其實「新南向政策」的真實目的，已擴及了台灣國防、安全等層面。

這也難怪，2019年台灣大選期間，蔡英文陣營鮮少提及新南向「政績」，屢屢打擊國民黨韓國瑜陣營「親中賣台」。畢竟，攤開台灣經貿數據分析，新南向18國的經濟效應遠遠低於中國大陸、港澳的影響力，甚至在蔡英文執政的第一任期，台灣是越來越仰賴中國大陸市場，足以坐實了蔡英文此前承諾是場騙局。

而眼下，中美博弈已在各個方面如火如荼展開。特朗普為了連任利益，將台灣捲入中美對峙突出的位置，三番兩次派遣美國官員訪台。現在，通過美國國務院次卿克拉奇（Keith Krach）的嘴，再次提出蔡政府的「新南向」可與美國「印太戰略」合作，台灣官方對此也為之一振，欣然點頭，這無疑的將新南向的「經貿」外衣全身褪去，試圖想藉由美國的力量，尋求台灣在國際上，或是國家定位的根本改變。

遙想當初，蔡英文宣稱「新南向」政策不滲入政治，外交部也不會跑到「第一線」。然而，李登輝的歷史記憶仍重重烙印在蔡英文的腦海中，將「新南向」政策灌入滿滿的政治味，尤其又在中美的對峙格局下，選擇梭哈美國這一方。需了解的是，「新南向」政策的初衷，是找回台灣乃至經濟的主體性，也是實踐一般大眾所能理解的「雞蛋別放在同一個籃子」，但問題是，雞蛋還未挪出，台灣卻一股腦兒投懷送抱這個已完全不受國際信賴的美國。

總而言之，蔡英文若持續將「新南向」政策打造成圍堵中國的「附隨組織」，台灣可能在尚未嘗到甜頭之前，就會在充當美國圍堵北京棋子下，付出巨大的不僅止於經濟的代價，不可不謹慎應對。