【新南向之難・一】台灣的東盟方略

東盟地區在中美博弈格局下成兵家交鋒之地，在中美台三角博弈下，台灣試圖加入美國印太戰略，希望通過美國開通往東南亞的通道；東盟10+1的RCEP將於年底簽訂，在兩岸關係緊張下，台灣很有可能被排除在外。而蔡英文力推的「新南向」，除了建立在與中國大陸作為對手的平衡之外，對台經貿的幫助為何？政策發展至今，似乎應該進行階段性的總結，試圖看南向的難處，而因着難處又可以看到甚麼轉機？本組議題將針對歷史、經貿與政治幾面向進行討論。

2016年民進黨「重返執政」後的重要任務之一，就是兑現2015年蔡英文在民進黨黨慶時宣布推動的「新南向政策」。既然稱為「新」，那一定得有「舊」作為對照。其實，自1990年代以來，台灣追求「南向」發展早已不是新聞，不過，其後的背景與發展脈絡，則有同有異。

李登輝時期 減輕依賴大陸的權宜之計

1987年台灣解嚴後兩岸恢復來往，由於台灣日益增高的發展成本，導致許多商人看中當時「物美價廉」、且有同文同種優勢的大陸，紛紛選擇「西進」以消弭在台灣所面臨的頹勢。

但也因台商一窩蜂的「錢進大陸」，使李登輝政府心生警惕，1993 年8月，時任經濟部長江丙坤錶示將把東南亞列為加強投資的地區；該年11月，官方公布了「南進政策說帖」，宣布將於1994年至1996年推動首期「加強對東南亞地區經貿工作綱領」，範圍包括了泰、馬、印度尼西亞、菲、新、越、汶等國，台灣正式開展南向政策。

由於當時區域經濟整合的趨勢明朗化，台灣也欲成為「東盟自由貿易區」（ASEAN Free Trade Area- AFTA）的一份子，因此當首期「南向工作綱領」於1996 年底屆滿後，李登輝政府又宣布延長3年，並擴大對象，納入寮國、緬甸、柬埔寨、澳洲及新西蘭等國。

1997 年亞洲金融風暴發生，東南亞各國受創嚴重，台灣受衝擊相對較小，為紓解台灣廠商企業在東南亞之困境，並加強與東南亞國家之實質關係，台灣於 1998 年核定「加強推動東南亞經貿行動方案具體措施」，紓解台商融資困難、促進與東南亞國家的雙邊貿易、加強推動赴東南亞投資。1999 年底，為因應1997年後成立的「東盟加三」（東盟10國加上中、日、韓），台灣又再次將該南向工作綱領延長至2002 年底。

這段期間，台灣南向的成果主要藉由鼓勵包括國民黨黨營事業、公營企業及民營企業前往投資展現。並分別與菲、新、馬、印度尼西亞、泰、越等國簽訂了「投資保障協議」；還和新、馬、印、越簽訂「避免雙重課税及防杜逃漏税協議」；李登輝、連戰等高層官員也相繼訪問東南亞國家。可以說，雖然台商的發展主力仍在大陸，但首波的南向確實替台灣開拓出一條可資發展的道路。

陳水扁 少部分更動 大部分蕭規曹隨

到了陳水扁時期，由於台灣於2002年1月加入世界貿易組織（WTO）等因素，民進黨政府在2002 年7月重新啟動南向政策。陳水扁在出席亞洲台灣商會時，重申要執行南向政策，他並強調大陸只是全球市場的一部份，台商不能過度依賴大陸。

這段期間，陳水扁政府推動南向政策的主要作為在於，強化東南亞台商投資金融支持體系；同時也提供赴東南亞投資台商經營管理及投資便捷服務；並推動包括信息、紡織等利基產業赴東南亞投資，並與越南、印度尼西亞進行天然氣產業的合作。

當時，陳水扁政府也極力推動與東盟國家洽籤自由貿易協議，然而，由於時值「一邊一國論」提出未久，兩岸整體氛圍不佳，使得這個夢想遲至陳水扁任期結束，都仍只是「只聞樓梯響」，未能實踐。

馬英九 無聲推動偶有成效

到了馬英九時期，雖然沒有如同李登輝或陳水扁政府搖旗吶喊前進東南亞，但仍持續推動台灣與東盟國家的合作與互動。2008年馬英九在競選總統時，曾提出「東盟10+3+1」（亦即東盟10 國加上中國大陸、日本、南韓外，再加上台灣）的政見，不過照例無法落實。

在這段期間，馬政府曾發起「新鄭和計劃」因應2008年金融危機，此計劃主要欲協助台灣廠商衝刺外銷並擴大出口。其中，計劃底下的「強力拓展新興市場（鯨貿計劃）」項目，是提供資金協助台企拓展包括印度、俄羅斯、巴西、與東盟（主要為越南、印度尼西亞、馬來西亞）的貿易空間。然而，新鄭和計劃仍以開拓中國大陸市場的「逐陸計劃」最為優先。

當時台灣經濟部的「台商全球佈局項目辦公室」在東南亞地區將越南視為主要目標，而台資企業也紛紛前往印度尼西亞、緬甸及菲律賓等國考察，冀望能夠從「區域全面經濟夥伴關係」（Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP）成員國中選定目標搶進市場。

李登輝想擺脱台灣對大陸的依賴，南向發展勢頭本不錯，但遇上1997金融風暴，反讓更多台商西進大陸；陳水扁想要脱鈎大陸，但從實際狀況來看仍是痴人說夢。到了馬政府時期，則強調要立足大陸、放眼世界，雖然外界常批評其過於依賴大陸，但不可諱言的是，當時兩岸關係和緩，台灣基本上還有一定的收穫。

例如，當時台灣分別與新西蘭與新加坡簽訂了「經濟夥伴協議」，迄今仍是台灣與南向國家中唯二簽訂的經濟夥伴協議。所以，即使不是敲鑼打鼓地宣傳南向政策，但持平來說，馬政府確實有點「實績」。

蔡英文 大張旗鼓收穫不明

至於蔡英文政府的「新南向政策」，更強調要「積極推動與東盟及南亞國家的人才、產業、投資、教育、文化、觀光、農業等密切的雙向交流與合作，以建構台灣與東盟及南亞國家21 世紀新夥伴關係」。與過去李、扁、馬時期有所不同，蔡英文的新南向，在範圍上從東南亞延伸到南亞（例如加入印度、巴基斯坦、孟加拉國等國）；另一個則是意圖爭取從經貿延伸到多元化的合作關係。

然而，從台灣經濟部國貿局的統計數據顯示，2016年以來，雖然民進黨政府以「不將雞蛋放在同一籃子」的思維力求分散台商風險、台灣與新南向國家的「進出口總額」在2017、2018年也都有成長，但2018年相較2017年的出超比例卻減少；此外，進出口總額自2018年至今（2020）年上半年也減少，出超金額亦呈現負成長，經貿的表現未臻理想。

再則，新南向政策號稱要吸引該區域更多的遊客前往台灣旅遊，然而，從台灣觀光局的統計數據看出，自2016年以來，新南向18國前往台灣旅遊的遊客數雖逐年攀升，但在台灣的消費力卻沒什麼增長，日本旅客(平均每人每日219.35 美元)在台消費力為最高，其次依序為大陸旅客(平均每人每日211.68 美元)、香港、澳門旅客(平均每人每日202.31 美元)、韓國旅客(平均每人每日 187.71 美元)、新南向18國旅客則排在上述國家之後(平均每人每日165.81 美元)。在兩岸關係不佳的現在，新南向旅客數雖部分補足了大陸旅客的缺口，但對台灣觀光業未有太多幫助。

至於教育方面，雖成效無法在一時半刻間呈現，但台灣教育部公布的新南向國家學生就赴台就讀的數據顯示，不論是學位生或非學位生的總額自2016年以來都逐年增加，再加上該政策強調的「以人為本、雙向交流、資源共享」，以及台灣社會中的各種新住民群體（外配、外勞、外籍生），都成為吸引各國學生赴台就學的誘因。

不過，必須重視的問題是，雖然在吸引外籍生方面有所進展，但包括影響最巨大的經貿往來、以及各項經濟合作協議的簽署，目前看來都停滯不前；再加上北京在此區域的影響力本就超過台灣甚多，2019年東盟與大陸的貿易額甚至高達6,000億美金，反觀迄今台灣仍無法在柬埔寨、緬甸等地設置代表處，一旦兩岸關係持續惡化，難保大陸不會在該區域施壓台灣。

更重要的是，南向地區極可能在年內正式成立「區域全面經濟夥伴協議」RCEP，一旦該組織成型，台灣將會面臨到更嚴峻的考驗，這不是嘴巴喊喊我要新南向就可以達成的目標、也不是搞壞了兩岸關係就能夠實現的夢想。台灣能否真正有效率地南向，仍有賴蔡英文政府的調控，但若仍堅持意識形態至上的態度，成效大概也不會多好。