【新南向之難・五】往美國印太一邊倒的台灣如何尋得新南向

東盟地區在中美博弈格局下成兵家交鋒之地，在中美台三角博弈下，台灣試圖加入美國印太戰略，希望通過美國開通往東南亞的通道；東盟10+1的RCEP將於年底簽訂，在兩岸關係緊張下，台灣很有可能被排除在外。而蔡英文力推的「新南向」，除了建立在與中國大陸作為對手的平衡之外，對台經貿的幫助為何，政策發展至今，似乎應該進行階段性的總結，試圖看南向的難處，而因着難處又可以看到甚麼轉機？

2016年民進黨再度上台執政，區域戰略提出「新南向」作為主軸，更耗費人力物力成立了「總統府新南向政策辦公室」以及「行政院經貿談判辦公室」等專責機關，每年投入經費、舉辦各式活動不計其數，在政策的不斷耕耘下，台灣人對「新南向」幾乎已是琅琅上口。

然而4年多過去了，除了「新南向」效益仍有待商榷之外，其本身的話語熱絡度，似乎亦在台灣逐漸減少，取而代之的是更常見到美國的「印太戰略」融入了民進黨政府的對外政策中。但是如此一來，如果對「印太」的強調更甚於「新南向」，那麼究竟「新南向」成就了什麼？「新南向」還有自主性嗎？

美國近年的亞太戰略變化

21世紀美國的亞太戰略，自從2001年「九一一事件」後一直聚焦在反恐，直到2009年奧巴馬（Barack Obama）上任，方提出「重返亞太」。2009年美國國務卿希拉里（Hillary Clinton）參加第十六屆「東盟區域論壇」（ASEAN Regional Forum），期間清楚地表示「美國回來了」（United States is Back）。

爾後2012年美國國防部進一步提出「再平衡」，試圖加強在亞太地區的實力，以及增添軍事佈局，當時預計在2020年之前，美國海軍60%的戰鬥力量將部署到亞太地區。2015年奧巴馬政府發佈的《國家安全戰略報吿》，反覆強訂國際「領導」，重申「歡迎一個穩定、和平與繁榮的中國的崛起」，但僅使用「尋求建設性關係」，不再使用2010年報吿中的「積極、建設性、全面的關係」。

2017年新任總統特朗普（Donald Trump）就任後，延續奧巴馬時期的戰略，只是提出一個新名字：「自由開放的印太戰略」（Free and Open Indo-Pacific Strategy）。同時，美國也將中國大陸逐漸定義為更具威脅性的政體，2017年美國《國家安全報吿》定義中國大陸為「修正主義國家」，並稱其為美國之「戰略競爭對手」。2018年開始，「中美貿易戰」如火如荼，並且發展至2020年，已蔓延至5G、科技、經濟等各個領域。

新南向的「印太轉向」

「新南向」早在2016年蔡英文當選就任後便成為台灣重要的對外政策，涉及的部會繁多，主要有外交部、國防部與經濟部等。在美國2015年到2017年的戰略轉性過程中，台灣其實沒有太明顯地進行依附，相較於「新南向」這個對外政策，民進黨政府反而主要集中內部社會政治改革，諸如年金改革、一例一休、清算國民黨黨產等。

直到2018年民進黨在「九合一」選舉中大敗，對外政策才開始出現明顯的變化，是年底藉着非洲豬瘟疫情，先發出「國家級警報」簡訊，「提醒」民眾從中國大陸攜帶肉品回台，將面臨100萬元新台幣罰款，2019年元旦講話蔡英文進而強調，九合一敗選，「絕對不代表台灣基層的民意想要放棄我們的主權，也絕不代表台灣的民眾想要在台灣主體性上做出退讓」，她並提出要構建「三道防護網」，也稱「新南向政策」的全球多元佈局，「我們努力調整了過去過度依賴中國的經貿戰略，這些都是為了要來因應國際劇烈的變化」。

蔡英文元旦講話隔天，習近平出席吿台灣同胞書40周年紀念會，提出「兩制台灣方案」，民進黨政府也旋即將「九二共識」與「一國兩制」相掛勾。而整個2019年洽是台美斷交40周年，民進黨政府則大力慶祝美國《台灣關係法》40周年，在整個政治戰略上大幅擺向美國，比如，2019年3月台灣舉辦「印太地區保衛宗教自由公民社會對話」，美國務院國際宗教自由無任所大使布朗貝克（Sam Brownback）亦來台出席並發表專題演說。台灣和美國同樣珍視民主人權和自由價值，也樂願共同合作在印太地區推動宗教自由。

2019年11月，美國參加東亞峰會（East Asia Summit）時提出《自由開放的印度－太平洋：推進共享願景》報吿，強調會與日本的「自由開放印太概念」、印度的「東進政策」、澳洲的「印太概念」、韓國的「新南方政策」與台灣的「新南向政策」緊密結合。而早在美國將「印太」連結至日韓台印澳的相關政策前，台灣就已經把「新南向」與「印太」緊密相連，2018年5月外交部的書面報吿，即明確將「新南向」與「印太」進行各領域焊接；國防部的2019年9月發佈的年度報吿書中，「印太」提及次數共達67次，而「新南向」只出現1次。

美國何曾為台灣保留位子？

從台灣的政策來看，「印太」儼然已成為了「新南向」的代名詞，背後「一邊倒」的外交盤算不言而喻，如此一來，「新南向」的重要成果也從「新南向10國」本身，轉換成了「台美關係」。但是美國又何曾為台灣留下餘位？而「台美關係」又是否真的能取代「新南向」？

要知道，美國「印太戰略」最主要的三個盟邦，是與其組成「四方對話」（Quad）的印度、澳洲與日本，但這三國都並不給台灣緊密且強力的政治支持，尤其距離最近的日本，其公務船甫在9月27 日「撞擊」了台灣的漁船，對釣魚島（台稱釣魚台）主權絲毫不肯妥協與談判，也未曾給民進黨政府「面子」；受澳洲控制的南太島國紛紛與台斷交時，也不見澳洲對台灣實質的協助。

最後，從大格局來看，儘管中美「新冷戰」局勢影響全球甚巨，但相較於「印太」國家大多實行戰略避險，已經「曬冷」的新南向政策，還能有多大的轉圜空間？