與時偕行新征程．二｜打破港深區隔意識　別再「賠上」北部都會區

特區政府在2021年10月公布《北部都會區發展策略》（下稱《發展策略》），提出發展涉及三分之一香港土地的「北部都會區」。政商界對此評價正面，認為港府總算邁出「進取」的一步。「港深融合」和「發展新界北」這兩大議題其實早於上世紀八十年代已有討論，港深兩地學者更就此提出不少可行性方案，當年那些方案與今日的構想可謂「異曲同工」。香港在這方面的議而不決，已造成太多損失，以李家超為首的新政府應盡快制定具體時間表、細化措施，讓香港重新踏上發展台階。

撰文：黃雲娜、郝子雨、楊瀅瑋

（編按：適逢香港回歸25周年，向來提倡「積極一國兩制」的《香港01》特此發行紀念特刊《與時偕行新征程》，當中收錄昔日七篇深度報道，記載香港進入社會轉型時期的關鍵思考。此乃其二，整合自第229期、282期、第286期《香港01》周報。）

一、建設北都是「欠債還錢」

曾任深圳市科技局副局長，現任深圳市決諮委先行示範區灣區組專家、深港澳科技聯盟顧問的張克科形容：「新界的發展不是『今天』的問題，而是歷史遺留下來的問題。是欠債還錢的問題，是還願的問題，是新界人民跟上社會發展和共同富裕的問題。」

張克科此言並非憑空捏造。據他回憶，港深合作開發新界北的故事始於1985年，兩地確定建設皇崗口岸，同時也規劃了深圳河的治理及梅沙口岸的建設，後更邀請了清華大學、北京大學的專家前來規劃設計港深邊境發展，「但後來就沒能往下走了，因為屬於跨境重大基礎設施建設，且深圳河還涉及邊界的調整，就擱置下來了。」

張克科對新界北發展歷程瞭如指掌。1991年，中央重提深圳河治理和邊境開發事宜，張克科調任至深圳市政治協商會議（下稱深圳政協）機關任處長，政協委員中有十二位來自香港，當中便有「皇巴士大王」、新田鄉事委員會前主席文伙泰。應文伙泰邀請，張克科展開深港邊境合作規劃研究，並就跨境交通、港深科技大廈和口岸聯檢三個專題立項調研。

隨後幾年，張克科率領團隊多次與深圳市政府、口岸辦公室、國務院港澳特區辦公室乃至外交部等各層級的領導人會面，論證發展的可能性，並在1992年首次提出結合福田保稅區和河套地區的地緣優勢，創辦「深港跨境科技園」。圍繞着「跨境科技園」，研究團隊後來做了整體規劃，把現在的河套、深圳灣和新田包含在內，畫了一幅「7.9平方公里」的藍圖，「我們都覺得，這個事情等香港回歸後能做。」

後來，文伙泰成立「深圳經濟特區促進深港經濟發展基金會」，繼續資助港深合作開發新界北的研究。張克科亦陸續參與「一河兩岸沿河經濟帶合作」、「一平方公里河套區」、「打通梧桐山貫通深圳灣大鵬灣」、「一地兩檢」、「跨境穿梭巴士」、「深港跨境工作簽證」等研究報告。

可是，張克科等人的樂觀想法——「香港回歸後能做」，等到1997年香港真正回歸之後，卻遇上政治阻力，面對深圳方的努力，特區政府以「區隔思維」否決。從那時開始，新界北的發展按下了「暫停鍵」，就此停滯近三十年。

「（香港）以陳方安生（時任政務司司長）為代表提出反對意見，認為按照國際法劃了土地，所以（1997年）7月1日後，河套就是香港的土地，深圳不能來這裏談開發的問題。」張克科無奈歎道。

直到2006年，港深研究機構開始發起「港深合作論壇」，並以「港深國際大都會」作為戰略構想，探討城際融合與協同，兩地政府藉此再有機會聚首磋商。文伙泰邀请張克科率領研究團隊一起完善建議，於2008年在政府公開諮詢的論壇活動中發表《香港與深圳「一河兩岸」合作與發展的新思考》（下稱《一河兩岸》）一文，從港深合作的角度規劃河套區以東的地區，並清楚勾勒出地圖（上圖），正式為新界北發展指明方向。

可是，在此之後，美國次按危機爆發，引起全球金融海嘯，香港集中精力應對，復蘇後又受惠於大量熱錢流入所締造的地產和金融蓬勃，再次把港深融合的議題拋諸腦後。

如果將《一河兩岸》與《發展策略》作比較，不難發現，後者提到的「兩城三圈」，即「港深緊密互動圈」、「深圳灣優質發展圈」和「大鵬灣/印洲塘生態康樂旅遊圈」（下圖）的功能，其實與《一河兩岸》規劃一脈相承。

從一方面看，特區政府的確終於邁出港深融合的歷史性一步；但從另一方面看，這歷史性的一步，已經足足慢了十三年，而且和十三年前就應該邁出的步伐相差不遠。

「河套區」的發展進度滯後正是新界北發展乃至港深融合緩慢的縮影。2021年底，河套區終於平整了土地，得以進行第一期港深創新及科技園的基礎設施工程，此時距離張克科等人於1992年提出的「深港跨境科技園」構想，已過了將近三十年。

同樣地，從上世紀九十年代所提的「新界東北發展計劃」，到如今拼盤而成的《發展策略》，亦是整整三十年。「這次的北部都會區不光是一句話，而是一幅畫，而且是香港這邊主動提出來的。」縱然耕耘深港合作多年，屢遇阻礙，張克科仍對《發展策略》給予高度評價，「我認為，這將是香港五百年一遇的好機遇。」

千呼萬喚始出來，《發展策略》固然值得肯定，但這只是開始。掌聲過後，有很多具體措施需要細化和深化。

二、向深圳學習規劃思維

北部都會區的建設能夠，或者應該為香帶來什麼改變？又將如何推動一衣帶水的港深兩地經濟融合發展？要回答這些問題，香港有必要重新認識深圳這位既熟悉又陌生的鄰居。近年，隨着皇崗大改造、5G全覆蓋、灣區城際快軌等大型項目的落實，深圳正在進行產業結構重組，並朝着新的方向大步躍進，而香港要做好自身規劃，發掘新的機遇，就無可避免要了解深圳改革的大動向。

城市規劃牽繫着一座城市的發展命脈，城市擁有怎樣的個性，就會形成怎樣的規劃，從而衍生怎樣的發展。一關之隔的香港和深圳，就像是兩個個性和命運完全不同的孩子 ── 深圳的血液中帶有試驗精神，出生時一窮二白，只能摸爬滾打地成長，撞到南牆就回頭，走得平穩就繼續，不斷在探索中前行；香港更似是天生好運，雖不至於含着金湯匙，卻總能在危機中化險為夷，根本毋須費力氣打拼，就能保有輝煌之地。只是，當原有發展模式愈趨飽和，兩地都不得不重整城市規劃、推進經濟轉型時，仍打算「以不變應萬變」的香港明顯陷入發展困局，而以「滾動規劃」和「適度超前」兩大原則隨機應變的深圳則成功華麗升級。

「香港和深圳很不一樣，沒有根據城市需求跟進規劃。深圳的出生就是為了去探索、去試驗，這是它的DNA。它的成長是試驗的過程，先計劃好該怎麼走，錯了就改變方向，走對了就繼續。當然，之後不會一直這麼走，因它會要求自己往前一點。城市（規劃）本該是一個巨大的試驗池，如何在試驗中讓每個人生活得更美好，是永恆的課題。」香港中文大學地理及資源管理學系教授伍美琴在2018年為了研究深圳的空間規劃，曾北上住了數月，爾後每每提及當地發展，她都忍不住讚嘆，作為二十一世紀的城市，深圳做得比香港好太多。

怎麼個「好」法？在上世紀七十年代末期，深圳是仍然名不見經傳的小漁村寶安縣，農民年均收入只有134元人民幣，每天有約兩萬人偷渡到農民年均收入達1.2萬港元的香港；短短四十年間，她一躍成了本地生產總值（GDP）總量超過香港的大都會，甚至被視為「未來之城」。

深圳之所以「好」，絕對少不了「毗鄰香港」的天然優勢，以及敢闖敢拼的「天然基因」 ── 1979年，寶安縣升級為深圳市，並配合改革開放政策，在翌年設置經濟特區，時任中共領導人鄧小平寄語深圳「殺出一條血路」，時任國務院副總理谷牧則說「要有孫悟空大鬧天宮的精神」。於是，兩種社會制度和經濟體制便在深圳特區得到了直觀的交鋒，也因而迸發意外的驚喜。

不過，即使「毗鄰香港」又「敢闖敢拼」，如果沒有一套適時更新、對症下藥的城市規劃，深圳就不可能成功。深圳城市規劃設計研究院前院長王富海曾經解釋，深圳的發展並非倚靠一張完美藍圖，而是以「滾動規劃」為原則，每隔五年進行一次城市規劃 ── 因為五年的周期，能夠保證城市需求被「適度超前」，但又不致「過度超前」。伍美琴也指出：「早期的深圳不知道自己的路該怎麼走，就學習香港，也走出去看不同的地方 ── 這有點像新加坡，新加坡獨立之後就會到別的城市去學習不同的東西，用以學習借鑑。」

1984年，深圳雖被規劃成「世界級先進城市」，但事實上，由於過去實行自上而下的計劃經濟，深圳一時之間的確難以適應市場經濟和自主發展。在一籌莫展之際，深圳市領導去了新加坡、香港等地，借鑑「亞洲四小龍」的發展經驗，如預留大面積的綠化土地、提早規劃地上輕軌等。2000年後，面對高科技城市的轉型目標，深圳再次走出國門，學習美國矽谷的精神，將生態環境、產學研一體化及創業友好氛圍融入城市規劃中，這便有了吸引大批年輕人創新、創業、大展拳腳的舞台。反觀香港，市場仍是倚靠金融服務業及地產業，其他產業幾乎毫無進展，未能表現出其創新力。如此「食老本」不識變通，將會面臨「坐吃山空」的局面。

為什麼香港總是「落後形勢」？箇中關鍵恐怕在於分不清什麼是城市發展的「真問題」。在《城市規劃：從終極藍圖到動態規劃 ── 動態規劃實踐與理論》一文中，王富海指出，認知城市需要尋找出其中的三類問題：一是在不同階段的發展模式下相伴而生的「非問題」；二是過於注重物質秩序而破壞生活秩序、顛倒黑白的「偽問題」；三是基於主觀處置不當而產生的「真問題」。王富海說，規劃要針對的是「真問題」，先找出癥結，再對症下藥。

以深圳為例，在前進的過程中，也曾遇到「系列症候群」這個大難題，例如景觀大道鬥氣派、公共空間鬥奢華、整潔街面鬥一律、N舊改造鬥根除、公建高配鬥面子、大件招商鬥規模等等，但王富海認為，在「規劃」和「實施」中出現偏差是正常的，因為現實情況往往比較複雜，關鍵在於面對「偏差」時，敢於本着「規劃良知」行事、觸及既得利益結構、及時修正問題，就能無所畏懼勇往直前。不像香港，瞻前顧後、懶於改變，城市難免止步不前。

在不斷優化城市規劃佈局的過程中，深圳形成了特色的「三軸兩帶多中心」組團結構，不但有效紓緩單一中心所在區域的交通擁擠，而且大幅縮減居職距離，有助提升生活質素，甚至統籌產業發展。在清晰的產業政策下，深圳轄下18個片區座落「三軸兩帶」上，傳統強勢行業與創新科技產業並行。反觀香港，卻長年在「單一中心」的規劃中糾纏，一直只依賴「中環」作為商業核心，這不但「鎖死」了香港的產業轉型，也無視勞工階層的通勤壓力和交通系統的巨大負擔。

土地問題也是城市需要面對的關鍵因素。深圳市規劃和國土資源委員會委託深圳市城市規劃設計研究院完成的《深圳2035城市總體規劃—總體城市設計和特色風貌保護策略研究專項》，展示了一幅沿珠江東岸發展的「超級灣區都會」風貌圖：香港的都會區將會從荃灣向屯門和元朗延伸，經過包括河套在內的新界西北與福田相連。雖然香港在規劃洪水橋時也回應了這一設計，針對性地部署了創科產業，然而，對於多中心及本港最顯著的土地問題，港府並未能有針對性地作出部署。

對比深港兩地，不是為了盲誇深圳，而是希望香港能以深圳的發展規劃為鏡，看到自身的問題，並能夠借鑑「深圳態度」，大刀闊斧去解決。

三、直面港式發展思維盲點

特區政府公布《發展策略》前的一個月，中共中央先後出台《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》（《橫琴方案》）和《全面深化前海深港現代服務業合作區改革開放方案》（《前海方案》）兩份重磅文件，港府第一時間對後者表示歡迎，但「歡迎」過後，似乎無法令港人充分感受大好前景。究竟香港應該怎樣反思過去關於跨境協作乃至粵港澳大灣區建設的不足，又應該如何重建、重整自身經濟結構，方能令香港透過「港深經濟融合」的機遇再上新發展台階？

對於中央連續發表兩份分別涉及港澳兩個特別行政區的重磅文件，相信很多人看完後的最直接觀感會是，「橫琴」有可能變成另一個「澳門」，但「前海」並不會成為另一個「香港」，而是直接晉身「一國兩制」在內地的「試驗田」。因為《橫琴方案》提出粵澳兩地政府「共商共建共管共享」的全新體制，當中澳門政府稍佔主導，而《前海方案》則要求前海當局在「一國兩制」框架下推進與港澳和國際的規則銜接和機制對接，香港很大程度上只能被動配合。

無可否認，這兩種管治模式的確豐富了跨境協同發展模式的內涵，更意味以往只在港澳地區實行的「一國兩制」開始進階至可在內地城市試驗的「兩制一體」，但並非由最有經驗的香港帶領。若問箇中原因何在，那就不得不對香港進行一場關於改革意識到發展理念的拷問。

《橫琴方案》和《前海方案》無疑是《粵港澳大灣區發展規劃綱要》自2019年2月中旬公布以來最為關鍵的兩大篇章。方案出台之後，內地及澳門輿論普遍將之視為「一國兩制」的新實踐，因為它們都在不同層面上豐富了「一國兩制」的內涵。例如《橫琴方案》不但指明要「為澳門產業多元發展創造條件」，更會注重「推進粵澳深度合作」、着力「建構琴澳一體化」，從而為「一國兩制實踐行穩致遠注入新動能」；《前海方案》則要在「支持香港經濟社會發展」的同時，致力透過與港澳的規則銜接和機制對接以「豐富粵港澳協同發展模式」、「打造粵港澳大灣區全面深化改革創新試驗平台」，從而「建設高水平對外開放門戶樞紐和競爭優勢」。

而且，兩套方案所提出的「治理模式」明顯有別於內地其他特別發展區域，無疑為「一國兩制」對於國家治理體系和治理能力現代化的推進帶來更多「跳出框框」的想像。例如《橫琴方案》的最高行政機關「合作區管理委員會」將實行史無前例的「雙主任制」，由廣東省省長和澳門特首共同擔任，並由澳門特區派出一名常務副主任，再由粵澳雙方協商確定其他副主任——可見澳門政府稍佔主導；《前海方案》則是繼續「推進以法定機構承載部份政府區域治理職能的體制機制創新，優化法定機構法人治理結構、職能設置和管理模式」，並由前海合作區自己「履行主體責任，加強統籌協調，解放思想、大膽探索、勇擔重任」——可見前海試驗空間無限。所以，不少人最直接觀感是，「橫琴」有可能變成另一個「澳門」，但「前海」並不會成為另一個「香港」，而是直接晉身「一國兩制」的內地「試驗田」。

「過去我們一直說『一國兩制』在港澳，現在進入了一個比較高級的階段，就是『兩制一體』，兩種完全不同的制度融合在一起進行試驗。如果成功的話，將為進一步提升『一國兩制』、為粵港澳大灣區的融合提供幫助。」澳門大學社會科學學院副院長（學術）盛力接受內地傳媒訪問時提到，《橫琴方案》賦予粵澳雙方極大政策自主權和共同決策權，將大大增強合作區的資源調動能力和政策協調能力，相信能夠藉此解決以往粵澳或珠澳合作過程當中的各種矛盾，諸如為誰而建、由誰而建、收益誰屬等等不易磨合的問題。

全國港澳研究會理事、北京航空航天大學法學院副教授田飛龍也認為，《橫琴方案》預示了「一國兩制」融合發展的全新制度探索方向，而且是由粵澳雙方相互向前邁進，有望「在立足一國、介乎兩制的深度合作區的治理模式上，創新出一套經驗、一套辦法」，而如果這套「橫琴治理模式」行得通、成功了，相信將來可在前海的發展中採取一些借鑑和複製。

不過，相對於借鑑或複製其他成功路徑，雄心勃勃的深圳更加享受充當深化改革和創新試驗的「先鋒」。正如國家發改委區域發展戰略中心戰略一室負責人張燕所指，《前海方案》將為深圳作為「中國特色社會主義先行示範區」的建設提供全新引擎，並為國家全面深化改革開放提供全新試驗平台，所以「改革創新是根本動力，圍繞現代服務業創新發展、科技發展體制機制創新、營商環境建設、合作區治理模式創新等重點領域，方案賦予前海合作區更多更大的改革創新試點任務，以推動其持續發揮改革開放優勢、強化示範引領作用。」

事實上，2020年10月中旬深圳舉行經濟特區成立四十周年慶祝大會前後，無論是中央發布的《深圳建設中國特色社會主義先行示範區綜合改革試點實施方案（2020-2025年）》，還是國家主席習近平南下深圳所發表的重要講話，都充分肯定深圳以往實踐「改革開放」的成就和推進「一國兩制」的作用，並且就此賦予深圳更多權力和責任，例如要求當地完善市場配置和創新環境機制，包括深化土地管理制度、強化高端人才引進制度等等，力求推動深圳成為社會主義現代化的城市範例，甚至寄望深圳積極推進與香港的經濟融合，共同成為粵港澳大灣區的核心引擎、一起締造「一國兩制」的新典範。有了如此重大的使命，深圳自然不會怠慢，而《前海方案》可以說是上述《試點方案》當中的「試點方案」。

可是，在香港輿論場中，當時就沒有太多人明白深圳與「一國兩制」到底有何關聯；至《橫琴方案》和《前海方案》出台後，更加沒有太多人會把它們上升至「一國兩制」的進階實踐層面。

智經研究中心曾於2007年發表《建構港深都會》研究報告，提到早在回歸之前，穗港深三地專家已經熱烈討論將來「港深經濟」的關係應該是「合作」、「銜接」還是「融合」。報告認為，「合作」層次較低，只要求生產資源互相配合，但表述上最為「政治正確」，相對而言不會觸動港人抗拒內地的敏感神經；「銜接」屬於中間層次，指經濟運行機制的互相配合，包括基礎建設、管理體制和法律配套；「融合」的層次最高，意味經濟一體化，要求兩地的發展進程相對脗合，才能進一步促進人流、物流、信息流的暢通無阻。不過，報告最終未獲港府重視，所謂「港深關係」的推進也不了了之。

如果說港深之間在2007年仍有一定程度的發展差距，實在難以深入合作，那麼當深圳GDP已經超越香港，而且發展勢頭強勁，香港還有什麼拒絕與深圳達致「經濟融合」的理由？無論是拓寬市場、開闢發展空間、改革創新制度、發揮協同效應，港深融合都是大勢所趨，而為了促進生產要素流動、強化產業競爭合作，簡化通關程序甚至取消港深關口、建設城際快軌直通兩地甚至大灣區其他城市、由香港機場牽頭落實港深珠澳四地機場一體化以統合市場互相分工、還有網絡數據的互聯互通，都是不可迴避的發展方向，也是港深共同成為大灣區「核心引擎」的基礎，更是持續發展以延續「一國兩制」的關鍵。

不少人定會疑惑，「一國兩制」向來被視為香港與澳門的事，究竟與深圳何關，又何須依靠深圳「全面準確貫徹」、「豐富事業發展的新實踐」？這種靜態思維其實無法深入領會「一國兩制」的生命力和創造力，所以更加意味深長的理解應該是，在「一國兩制」之下，內地、香港和澳門三地，共同擁有且在不同程度上實踐中國特色社會主義和特區特色資本主義，並在發展的過程中不斷修正和更新——也就是說，無論內地或港澳，理應同時實踐兩種制度，當然程度的多少有所不同——從發展方向而論，港深融合是「一國兩制」的最佳縮影，具有辯證互補的長期優勢，而最終發展方向既不是過去想當然的「大陸香港化」，也不是反向的「香港大陸化」，而是香港與內地共同面對全新改革任務和全球化挑戰的互動融合。

「香港面對的是一個非常強大、且具有非常強的創新能力和國際化發展能力的合作者——深圳。所以兩強合作，香港要考慮用什麼樣的方式來做大蛋糕，而不是帶着傲嬌或者俯視的心態。」田飛龍認為，《前海方案》對香港來說的確有所挑戰，但香港也需要習慣於用更加平等、合作以及尊重內地的心態去參與前海的創新開發。他又相信，在一個高水平改革開放的競爭格局之下，只要大灣區內的每個城市都能夠卸下包袱、重新出發，而港澳又能在發展思維、管治哲學和產業戰略視野等方面跟上國家節奏，定能在促進地方轉型發展的同時增加國家整體競爭力。