BNO．解讀｜外交部溫和反制 中央槍口對準了誰？
反修例風波觸動北京親自制訂《港區國安法》，英國遂為俗稱「BNO」的「英國國民（海外）護照」持有人擴充原本承認不會賦予的「居英權」，推出將於周日（1月31日）開放申請的「5+1」入籍方案——結果引發中國強烈反對，宣布由當日起不再承認BNO作為旅行證件和身份證明。不少人都問，是次反制將對持有BNO港人造成什麼實質影響？他們會否因而喪失「中國公民」或「香港居民」身份？外交部的決定又是否與《基本法》附件三相抵觸？不過，其實大家更應該問的是，中央之舉針對的是香港，還是英國？
中國為何不再承認BNO作為法定證件？
外交部發言人趙立堅今午（1月29日）在外交部例行記者會上宣布，由1月31日起（「5+1」方案開放申請首天），中方不再承認BNO護照作為旅行證件和身份證明，並保留採取進一步措施的權利。他解釋，事源英方罔顧香港早已回歸中國24年的事實，漠視中方嚴正立場，公然違背昔日承諾，執意炮製出台所謂量身定制、容許BNO身份的香港居民赴英居留和入籍政策，試圖把大批港人變成二等公民，實質已經徹底原本中英諒解的BNO性質。
什麼是「BNO性質」？全國港澳研究會理事、北京航空航天大學法學院副教授田飛龍曾向《香港01》解釋，基於《中英聯合聲明》及相關談判，BNO的法律本質是「港英殖民遺產」，既是英國與香港居民之間殘留的一種身份聯繫，也是中英雙方確認的一種妥協性安排——即中方承認BNO是合法旅行證件，但不承認其領事保護資格，而英方承諾不將BNO升級，也不會令其成為符合居英資格的公民護照。簡言之，中英協定之下，BNO僅是旅行證件，而不涉及任何與入籍、投票、長期居留等等公民資格，但當英國推出「5+1」方案為BNO擴權，並透過修訂當地《國籍法》將BNO納入「公民護照」序列，明顯改變了BNO本身的公民權利和法律性質，也就違反了英方昔日「不賦予在聯合王國的居留權」的承諾。
那麼，當中國不再承認BNO作為旅行證件和身份證明，這到底意味著什麼？當中主要涉及三大關鍵問題。
問題一：對持有BNO港人造成什麼實質影響？
在外交部正式出手之前，香港政界普遍相信當局必然重鎚反制，不少資深建制人士甚至認為，持有BNO港人可能因而被當局「取消中國公民身份」，甚至遭到「禠奪香港居民資格」——換言之，就是中央不但不再承認BNO作為旅遊證件，還會連帶限制BNO持有人在香港的民事與政治權利，藉此徹底破除港人對英殖遺產的心理依賴。
不過，觀乎是次反制措施，可謂相當「溫和」，因為中方僅僅是不承認BNO作為旅遊證件和身份證明而已，這對同時持有「特區護照」和BNO的港人所能造成的影響相當有限——既沒有「取消中國公民身份」，也沒有「禠奪香港居民資格」，而最實質的影響，根據特區政府因應外交部的公告，就是不能再以BNO出入香港，也無法以BNO證件購買中國境內和港澳特區的所有航空公司的機票，但他們仍然可持「香港永久性居民」身分證進出，也可藉「特區護照」購買機票。不過，值得一提的是，中國友好國家可能應外交部要求支援反制，減低BNO流動性和認受性。
問題二：反制行動有否抵觸《基本法》附件三？
外交部宣布自1月31日不再承諾BNO作為法定證件的舉措，雖然對持有BNO港人造成的影響有限，但也引發對於有關行動是否違反《基本法》附件三的疑慮。
《中國人民共和國國籍法》早已被納入《基本法》附件三當中，而全國人大常委會更曾於1996年就其日後在港實施進行解釋，當中重申所有具有中國血統的香港居民，不論是否持有「英國屬土公民護照」或「英國國民（海外）護照」（即BNO），都是「中國公民」，也可繼續使用英國簽發的旅行證件前往其他地區，惟不能在中國（包括香港和澳門）地區享有領事保護。問題是，外交部今日之宣告，明顯有別於當年人大常委對《國籍法》在港實施的解釋，那麼——這是否意味外交部的決定凌駕了人大常委的解釋？
有關問題待外交部進一步公布執行細節就能釋疑，而其中一個可行方案是，外交部採取政治及行政手段而非法律手段，藉此令相關機構配合反制，例如要求所有航空公司不再接受透過BNO購買機票，又如特區政府今晚發出的公告，正正就是「自覺響應」外交部而採取的措施。只是，它可能引起司法覆核，而最終可能需要人大常委進行「二次釋法」，即對早於1996年通過的《關於〈中國國籍法〉在香港特區實施的幾個問題的解釋》再次進行解釋，從而不再承認BNO作為旅遊證件；而當人大常委透過釋法提供清晰憲制依據，特區政府就須修訂本地法律再加以執行。
問題三：中央針對的是香港，還是英國？
外交部的反制措施公布後，香港社會反應兩極——對於有意透過「5+1」方案入籍英國的港人而言，可謂「鬆一口氣」，因為他們的「香港居民」和「中國公民」身份現階段仍以得以保留；但對於那些認為持有兩本護照等同「食兩家茶禮」、極力希望中央徹底貫徹「單一國籍」原則的人士而言，可能認為反制力度欠奉。不過，無論中央此舉是「相當溫和」還是「力度欠奉」，大家首先應該問的是，中央的反制行動，針對的是香港，還是英國？
細思之下便會明白，中央槍口對準的是英國，因為英方擅自改變BNO的法定性質，令原本簡簡單單的「旅遊證件」升級成為「歸化條件」，可能導致「移民」之門大開，一則損害香港人心穩定和資產安全，二則破壞香港居民原有的身份制度和合法基礎。因此，中方也只好「以其人之道還治其人之身」，不再承認BNO的法定性質。至於持有BNO的香港人，可以說是「躺著也中槍」，因為中央根本不以港人作為打擊對象，只是不再如昔日般「體諒」。事實上，儘管內地的確有不少學者向中央建言應該強力反制BNO以切斷港人對英殖身份的幻想，但對於那些一心準備移民英國的香港人們，中央根本不會刻意阻止，因為這是個人自由。
不過，這是否代表持有多本護照人士從此可以「安枕無憂」？恐怕未然。
「香港居民」身份混亂未解
因為港人的身份制度爭議仍然未解，假如香港將有30萬人透過「5+1」方案入籍英國，香港就多了30萬人享有「雙重國籍」，而外交部只是不承認BNO作為法定證件，並沒有不承認英國公民的法定護照，而根據《國籍法》在港實施的解釋，他們仍然可持有關護照前往其他地區，只是不能在中國任何地區享有領事保護。
那麼，「香港居民」的身份爭議或會越演越烈——這些已經入籍他國甚至長居海外人士，還應否被視為能夠享有最多政治權利和民生福利的「香港永久性居民」？而當有關權利和福利原則上只應該是「公民權利」，這些對「中國香港」未必完全效忠的海外公民，又應否享有以「中國公民」為前提的各種權利？
歸根究底，還是因為《基本法》當中從來沒有真正意義的「公民概念」，而是以「香港居民」作為「基本權利」的主體，當中又以「香港永久性居民」作為「政治權利」的前提，卻同時要求「香港居民」履行與國家相對的「公民義務」和「政治道德」。看來，真的是時候修正現行「居民本位」的身份制度，改以「公民為本」，從而建構一套專屬於「中國香港特區」的「公民—永久居民—非永久居民」身份制度，好好釐清國家和特區應該賦予我們怎樣的公民權利，而我們又該如何回應國家和特區的公民義務。
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