BNO之爭｜由「旅遊證件」變「歸化條件」的來龍去脈

反修例風波「反」來了《港區國安法》，英國遂為俗稱「BNO」的「英國國民（海外）護照」持有人擴充原本承諾不會賦予的「居英權」，推出將於下周日（1月31日）開放申請的「5+1」入籍方案。外界普遍相信中國必然出手反制，然而，究竟是針對所有BNO持有人還是只打擊透過BNO取得英國國籍人士，到底會「取消中國公民身份」還是「禠奪香港居民資格」，政圈眾說紛紜。全國港澳研究會理事田飛龍接受《香港01》查詢時便指出，最可行的做法是全國人大常委會針對1996年因應《中國國籍法》在香港適用的解釋進行「二次釋法」，不但不再承認BNO作為旅遊證件，連帶限制BNO持有人在香港的民事與政治權利，而兩者均需特區政府修訂本地法律加以執行，才能破除港人對英殖遺產的心理依賴。

到底是誰「違反《中英聯合聲明》」？

每每涉及「一國兩制」紛爭，總有人祭出「違反《中英聯合聲明》」，是次「BNO擴權之爭」也不例外。英國便是以「《港區國安法》違反《中英聯合聲明》、損害香港言論自由」為由，推出「5+1」方案，容許BNO持有人及其家屬，延長免簽證入境逗留期限由六個月至5年，期間享有工作或教育權利，其後可以申請永久定居，再居住多1年便可申請入籍，正式成為英國公民。然而，環顧《中英聯合聲明》，當中沒有列明香港不能制訂《國安法》的條文，而是重申香港特區依法保障包括言論自由在內的各項權利——不過，即使是聯合國《公民權利和政治權利國際公約》也指出，「自由」之權並非至高無上，而是附有特別責任和義務，需要加以法律限制，以尊重他人權利、保障國家安全、維護公共秩序、保護公共衛生。

中國也批評英國的「5+1」方案「違反《中英聯合聲明》」，原因何在呢？那先要釐清BNO的根源——《中英聯合聲明》備忘錄當中，英國明確承諾香港回歸後，原有可以自由出入英國但不具居留權的「英國屬土公民」（即在1983年前取得香港永久居民身份，或1983年後在香港出生人士）將不再是「英國屬土公民」，「但將有資格保留某種適當地位，使其可繼續使用聯合王國政府簽發的護照，而不賦予在聯合王國的居留權」；由於當時500多萬香港人口當中，有350萬人擁有「英國屬土公民」身份，另有200萬人具備申請資格，鑑於「香港回歸」可能觸發「移英潮」，英國為控制移民人口特設「英國國民（海外）」身份供後者申請，容許他們免簽證前往英國，但不享有居留權，也不可於中國地區享受領事保護權。於是，全國人大常委曾於1996年就《中華人民共和國國籍法》在港實施進行解釋，重申所有具有中國血統的香港居民，不論是否持有「英國屬土公民護照」或「英國國民（海外）護照」（即BNO），都是「中國公民」，但可繼續使用英國簽發的旅行證件前往其他地區，惟不能在中國（包括香港）享有領事保護，而擁有外國居留權的香港中國公民同樣如此。

「5+1」方案改變BNO法律性質

全國港澳研究會理事、北京航空航天大學法學院副教授田飛龍向《香港01》解釋，基於《中英聯合聲明》以及相關談判，BNO在法律本質上屬於港英殖民遺產，既是英國與香港居民之間殘留的一種身份聯繫，也是中英雙方確認的一種妥協性安排——即中方承認BNO屬於合法旅行證件但不承認領事保護資格，而英方承諾不將BNO升級、甚至改變性質成為完整的公民護照。田飛龍強調，在原有協定之下，BNO僅僅是旅行證件，而不涉及入籍、投票、長期居留等等與「公民權利」相關的資格；然而，當英國推出「5+1」方案為BNO擴權，並透過修訂當地《國籍法》將其納入「公民護照」序列，明顯改變了BNO本身的權利和法律的性質，也就是違背了《中英聯合聲明》當中「不賦予在聯合王國的居留權」的承諾。

英國去年中公布擴權方案後，已經引發中國外交部強烈反彈，表明考慮不再承認BNO作為有效旅遊證件，並且保留採取進一步措施的權利。經過反修例風波的跌宕，加上中美貿易戰後國際利益格局的重構，外界普遍相信中國必然強力出手反制，而臨近方案啟動申請之日（1月31日），政圈更對措施議論紛紛，認為除了否認證件有效之外，可能會有更大力度的反制，當中主要涉及兩大問題——首先，對於針對對象，是所有BNO持有人、是「5+1」方案申請者、還是最終透過方案取得英國國籍人士？其次，對於相關權利，會「取消中國公民身份」、還是會「禠奪香港居民資格」？

「二次釋法」在中英之間二擇其一

田飛龍認同，中央除了考慮不再承認BNO是旅遊證件之外，可能追加更多反制，包括取消香港BNO持有人的政治資格和福利待遇，以達致一個「強制切割性」的國籍法律狀態，著有關人士在「居英權（英國公民）」和「居港權（中國公民）」之間二擇其一。

有人會問，BNO明明只被當作旅遊證件，為什麼連帶要被取消政治資格和福利待遇？田飛龍解釋，中央或以「全面管治權」及「涉外國家利益鬥爭」這兩點著眼反制，因為BNO的升級變性可能導致「移民」之門大開，從而損害香港人心穩定和資產安全，既破壞香港繁榮，也影響香港居民身份制度和合法基礎；因此，如果香港居民堅持「愛國愛港」，「對變性了的BNO證件不再迷戀」，則仍可以完整享有《基本法》保障的全部合法權益，但如果有人為了迎合英國而做「兩面人」，則必然喪失既有權益，即在《基本法》當中以「香港居民」為基礎的所有權利和福利。至於個別一心準備移民英國而自願放棄香港權益人士，田飛龍認為這屬「個人自由選擇」，中央不會刻意阻止，但他也提醒這些「移民族」需要審慎思考，如果選擇成為百分百的英國公民，就不應再與中國及中國香港具有任何法律身份聯繫，因為兩面取利的時代正在終結，而原有的法律環境也在快速變化。

那麼，從具體操作而言，中央可以採取什麼法律手段？由於當中涉及與《中國國籍法》在香港落實的制度調整，田飛龍研判，最可行的方法是「二次釋法」，即由人大常委對已納入《基本法》附件三、曾於1996年通過的《關於〈中國國籍法〉在香港特區實施的幾個問題的解釋》（下稱《解釋》）再次進行解釋——不但不再承認BNO作為旅遊證件，連帶限制BNO持有人在香港的民事與政治權利，而兩者均需人大常委透過釋法提供清晰憲制依據，再由特區政府修訂本地法律加以執行。田飛龍相信，基於香港社會對《基本法》的習慣依賴，以及中央政府對香港穩定的政治考慮，加上《基本法》本身所具備的應變機制，「二次釋法」應該比較容易獲得港人的理解和認同；另外，這也有助部份港人破除對BNO身份的幻想，令港英殖民遺產下的心理依賴和利益聯繫越來越薄弱和不堪。

三種情況決定香港權利

我們不妨沙盤推演一下，如果根據《解釋》進行「二次釋法」，可能出現什麼變動？翻查《解釋》，涉及BNO的第二條列明，「所有香港中國同胞，不論其是否持有『英國屬土公民護照』或者『英國國民（海外）護照』，都是中國公民。自1997年7月1日起，上述中國公民可繼續使用英國政府簽發的有效旅行證件去其他國家或地區旅行，但在香港特別行政區和中華人民共和國其他地區不得因持有上述英國旅行證件而享有英國的領事保護的權利」——從條文可見，若要進行反制，最直接的是增設附屬條款，列明鑑於英國單方面改變BNO的法律性質，所以中國無法再將其視為旅行證件；不過，如果要連帶取消其政治資格和福利待遇，究竟可以怎樣做呢？須知道，《基本法》以「香港居民」為基礎賦予相關權利，若要取消BNO持有人有關資格，或須釐清他們還是否「中國公民」和「香港居民」。

鑑於BNO持有港人一旦透過「5+1」方案入籍英國，便會出現「雙重國籍」的問題，屆時相信中國可能會貫徹「單一國籍」原則，而不再承認他們的「中國公民」身份，這就可能出現幾種情況——第一，不是「中國公民」，但是「香港居民」中的「永久性居民」，那就不能再使用「特區護照」和「回鄉證」，但仍可享有選舉權利、申請公共房屋、廉價公營醫療服務、免費基礎教育、領取綜合援助、任職公務員；第二，不是「中國公民」，但是「香港居民」中的「非永久居民」，那除了醫療和教育之外，上述其他權利均不得享有；第三，不是「中國公民」，也不是「香港居民」，即徹底與中國和香港無關，所有權利都無法享有。

香港身份制度的混亂怎樣解決？

不過，值得一提的是，如果中國貫徹「單一國籍」原則而否認透過「5+1」方案入籍英國港人的「中國公民」身份，那麼，對於上述《解釋》也有涵蓋的另外兩類具有中國血統的香港居民——因「居英權計劃」而獲得英國公民身份、擁有其他國家居留權，又應否繼續「隻眼開隻眼閉」地默許「雙重國籍」的存在，即繼續把他們視為「中國公民」和「香港居民」，也容許他們使用有關護照出入其他地區，只是不可在中國地區享有領事保護權利？

所謂「一碼歸一碼」，是次BNO擴權之爭，的確沒有道理「波及」其他基於歷史原因所形成的既定事實，所以「二次釋法」只應涉及BNO持有人；然而，世界政治波譎雲詭，香港也剛經歷重大社會動盪，以往基於「隻眼開隻眼閉」的「民心疏離」問題顯而易見，那又應否把「單一國籍」原則貫徹到底，即一併處理其他國籍問題？這恐怕也是不能迴避的現實。

建立「中國香港公民」身份制度

「單一國籍」的原則緣何重要？這與國民的政治忠誠和權利義務息息相關。而無論國籍問題如何解決，其實香港居民身份制度本就非常含糊，長期令「香港永久性居民」當中的「中國公民」陷入這種「兩面不是人」的尷尬處境。在憲法學上，「公民」才是「基本權利」的主體；然而，基於「一國兩制」，《基本法》當中從來沒有真正意義的「公民概念」，而是以「香港居民」作為「基本權利」的主體，當中又以「永久性居民」作為「政治權利」的前提，但同時又要求「香港居民」履行和國家相對的「公民義務」和「政治道德」。

《香港01》早就呼籲香港修正現行「居民本位」的身份制度，改以「公民為本」，建構一套專屬於「中國香港特區」的「公民—永久居民—非永久居民」三級公民制度，好好釐清國家和特區應該賦予我們怎樣的公民權利，而我們又該如何回應國家和特區的公民義務，藉此體現國家主權、培養公民意識、再塑身份認同。