交通要改革｜網約車、的士牌、無人車　張炳良：遺憾未完成改革

香港網約出租汽車（網約車）規管未有定論，內地無人駕駛的士服務已在路上——對於未來城市的智慧交通和出行模式，特區政府到底有着怎樣的想像、規劃和改革？上周六（9月21日），在「未來都會願景」舉辦的探索本地點對點交通未來發展趨勢的論壇上，前運輸及房屋局局長張炳良指出，早於2015年已着運輸署研究推動無人駕駛出行應用，惟至今未有太大發展。無獨有偶，擾嚷多時的傳統的士與網約車之爭，同樣早在張炳良任內已經着手處理，並計劃發放設有經營期限及禁止買賣的「優質的士牌照」改良整個點對點交通服務的生態，可惜未能順利推行，而他對此感到遺憾。

全城關注的傳統的士與網約車之爭，隨着政府引入的士車隊制、的士計分制、以及承諾多花一年時間調查市場供求轉變再研究規管和發牌事宜，看似暫時告一段落，但核心問題仍待解決。上周六，「未來都會願景」（FCV）就此舉辦「監管框架與治理：制度創新與公眾利益的平衡——的士與網約車」論壇，探討「個人點對點交通服務」的未來發展趨勢。

教育大學公共行政學顧問張炳良，於2012至2017年間出任運輸及房屋局局長，與2014年正式進軍香港市場的網約車平台Uber有過多次交手。「當時Uber發起聯署廣告向政府施壓，引起的士業界很大反應。」張炳良回顧，不少呼聲要求改革個人點對點交通服務，而他認為有關訴求主要源於兩大原因：首先，傳統的士服務為人詬病多時，有較高消費能力的乘客群組希望享有更具質素的服務和更有彈性的選擇；其次，「共享經濟」模式開始興起，一度被視為補充市場失靈的有效機制，能夠促成司機和乘客擁有更自主的供給配對。

「政府認同個人點對點交通服務需要改革。」張炳良列舉梁振英政府對於促進網約車發展的三大政策定位——第一，維護「取酬載客必受規管」這個基本原則，絕不容許「白牌車」等非法出租或載客服務；第二，的士行業結構複雜，既要保證公共交通服務的質素，更要小心平衡市民、司機和牌照持有人的利益；第三，合法引進Uber所代表的「共乘汽車」型態，進行適度規管，從而鼓勵交通業界自強、促進市場良性競爭。然而，這三大準則，與Uber所爭取的「完全開放市場」和「毫無規管經營」相衝突，所以政府舉棋不定。

「經過綜合考慮，我提出引入全新牌照制度『優質的士計劃』（後來改名『專營的士』，即現行『的士車隊制度』前身），也就此上過幾次立法會，但遺憾任內未能完成任務。」在張炳良看來，可從改良的士制度入手，嘗試在傳統和網約之間尋找新平衡，而「保證的士服務質素」則是有關政策的基本原則——有別於傳統1.8萬個的士牌照，計劃發放的三個專營權屬於全新牌照，設有專營年期，訂明服務條款和規管準則，而且三個車隊車隊將會新增450至600輛優質的士，直接管理的士司機表現。至於網約車的規管，則要視乎立法會如何處理專營的士制度。

不過，並非所有人都贊成張炳良的方案。一些人質疑600輛專營的士難以引起競爭，一些人批評香港未能跟上「共享汽車」步伐，還有更多人擔心方案未有觸及傳統的士牌照制度的根本問題——傳統的士服務之所以每況愈下，皆因歷屆政府不願撼動的士牌照制度，所以未能開放市場促成有效競爭；而當局之所以按兵不動，則事源的士牌照背後涉及天價利益，在高峰時期曾被炒賣至700萬元一個。截至2023年底，除了6,758人分別擁有一個牌照之外，另外不到2,500人擁有其餘11,405個，單是泰和、鴻溢、忠誠三大車行已經擁有超過1,000個。換言之，數百億元牌照價值只集中在少部分牌主身上。而牌主為了極大化個人利益，根本不會下調車租，導致司機只能扭盡六壬賺多些錢，也就無可避免犧牲服務質素。

張炳良卸任後，到林鄭月娥任內，的士牌改革沒有寸進，網約車規管也未見蹤影，但市民對於點對點交通服務的需求卻越來越殷切。Uber香港公共政策和政府事務主管李芷瑜表示，Uber進駐香港10年以來，司機合共完成1.2億個行程，即平均每月有100萬個，可見市民對於網約車合法化的訴求相當明顯。李芷瑜又強調，如今Uber並不反對規管，但希望政府能夠確保市場的靈活供應，以及對於收費、司機和車輛要求、平台管理有個合理準則。

歷史總是驚人地相似。今年以來，的士與網約車之爭再掀波瀾，其中的士業界一度計劃醞釀罷工，甚至自行「放蛇」打擊Uber白牌車；而本身承諾於今年7月中旬出台網約車規管方案的運輸及物流局，最終決定用多一年時間進行研究再作定論。期間，局方先推出改良自張炳良的「優質的士計劃」、用以改善服務水平的「的士車隊制度」，在總的士牌照數量沒有增加的情況下，批出5個車隊牌照，涉及超過3,500輛的士，設有監測行車安全的設備，並且支援電子支付；隨後，局方再推出同樣用以提升服務質素、與現行司機駕駛刑罰較高罪行（如濫收車費、毀損、損壞或更改咪表等）掛鉤的「的士司機違例記分制度」。

從張炳良到林世雄，都選擇從改良的士制度入手，再視乎效果決定網約車規管方案，並且始終以「的士服務質素」作為主要考量，暫時未有真正觸碰傳統的士牌照制度的改革。本身是「未來都會願景」聯合召集人的「香港新方向」立法會新界北議員張欣宇，儘管不太滿意局方研究再研究，但樂見當局實現一大突破——在關注的士質素以外，首次承諾研究供求關係。「網約車與的士之爭，表面是服務質素，核心在於發牌數量和條件，本質則是市場供求。」他指出，網約車和傳統的士之競爭，本身都是「市場行為」，但由於供求失衡、市場失靈，「市場競爭」就有苗頭演變成為「社會矛盾」，政府必須介入運作。

至於應否開放市場競爭？張欣宇重申三大因素：一是市民出行需求，二是的士司機生計，三是的士牌主利益。他解釋，「的士」本身是「公共交通服務」，但「的士牌」已經無可避免地成為「金融投資工具」，而特區政府制定相關政策時，固然不能忽視牌主透過投資車牌取得合理回報，但更加不能為此罔顧社會整體利益，甚至應該以此凌駕其他考量。

那麼，網約車發牌數量應否設限？張欣宇則反問：「關鍵在於香港想要達到什麼效果？」他提到，內地網約車發展有別於「共享經濟」，一些平台甚至經營專業車隊、聘用全職司機，實際上和傳統的士沒有什麼分別；相較之下，香港網約車營運更加傾向「共享經濟」，更能有效利用閒置汽車盈利，從而創造更多經濟價值：「如果我們並不希望出現太多全職的網約車司機，那就需要政策引導，例如當駕駛時數越長，就要繳納更多稅項。」

然而，對於張欣宇提出的創新規管，張炳良有所保留，因為傳統「共享經濟」理念在於善用閒置的社會資源，並且追求毫無規管或極小規管的市場，如果香港堅持追逐有關模式，那就不應為網約車設置任何限制，但到時可能導致違法行為肆意擴張，導致公共交通無法有序規劃。不過，他也認同時代在變，正如內地網約車並非完全沿用「共享經濟」模式，如今Uber在世界各地的營運也要接受一定規管，特區政府也應該敢於實踐範式轉移。但他提醒，從「舊制度」過渡「新制度」的時候，政策制定者需要考慮如何既讓舊制度生存又讓新制度引入；至於當中的平衡應該如何拿捏，既要掌握民意流向，更要設法凝聚共識。

香港理工大學土木及環境工程學系副教授施能藝則表示，張欣宇和張炳良的說法並不衝突，因為「共享經濟」概念已在全球各地因應不同需求發展出了不同的創新模式，例如新加坡從環保角度出發設有「共乘巴士服務」，但與此同時，在實踐「共享」的過程中，各地確實也衍生出不同問題，包括駕駛安全、治安犯罪等等，所以需要政府出台規管措施。

時代確實在變，而且瞬息萬變。當網約汽車和傳統的士的服務越來越趨同，兩者還需要分得那麼細嗎？當無人駕駛技術越來越成熟、自動駕駛的士服務已在各地測試，香港還只停留在應否開放網約車市場、如何規管網約車營運的階段嗎？對於未來城市的智慧交通和出行模式，特區政府到底有着怎樣的想像、規劃和改革？張炳良也認同香港有關發展落後，又透露他早於2015年已着運輸署研究推動無人駕駛出行應用，惟至今仍在研究當中。根據官方資料，運輸署自2021年展開《交通運輸策略性研究》，計劃於明年公布以2050年為規劃願景的運輸策略藍圖，當中將會觸及智慧公路、自動駕駛、易行城市等議題。

張欣宇則表示，社會總有人自我催眠「香港路況複雜，不利無人駕駛」，但只要政策提早部署且配套得宜，香港絕對適合駕駛智能汽車。他又借用張炳良所提及的從「舊制度」過渡「新制度」的政策考量，擔心假若香港再不提早規劃，一些業界或社會人士恐怕要面對由「硬着陸」取代「軟着陸」的痛苦，香港屆時也難輕鬆駕馭一種全新型態的運作邏輯。

「成立的士車隊、優化巴士路線等措施是發展性的舉措，但顯然不是改革。開放市場，引入競爭，提前佈局無人駕駛等未來出行新技術和新模式，實際解決市民點對點出行『叫車難、服務差』的問題，才是真正意義的改革。」今年8月，張欣宇與「香港新方向」總召集人劉暢聯手在《香港01》發表〈香港需要一場凝聚人心、匯聚力量的改革創新〉一文，以此為例指出香港需要敢於打破舊的思維定式和利益藩籬，推動系統性、結構性的改革。

「未來都會願景」聯合召集人黃偉信表示，是次論壇成功招募來自可持續發展、公共行政、 創新科技、城市規劃、建築設計、社會轉型等領域的公眾參與，提出深刻見解。他之所以創辦「未來都會願景」並且定期舉辦「未來城市對話」，正是因為他相信良好的公民參與是一個世界級城市發展的重要一環，因而致力匯聚不同專業人才，創造空間讓大家一起學習、經歷、發現和創新，希望能夠作為政府和社會的橋樑，以務實的思維討論香港長遠規劃，為本地社區多元融合發展注入活力，也為下一代創造更理想和優質的生活環境。