僅靠「勸喻」與「提醒」 區議員談何問責？
早前，深水埗區議員李文浩和公民黨劉家衡在聯合辦事處張貼「藍絲與狗不得內進」標語—這種基於政治因素而排拒服務個別群體的行為，不但引起極大爭議，更遭民政事務總署發信指其涉嫌違反《區議員及區議會轄下委員會成員操守指引》（下稱《操守指引》），且不符合《有關香港特別行政區區議會議員酬金、津貼和開支償還款額安排的指引》（下稱《津酬指引》），強烈勸告他們移除標語，並轉介當區區議會主席跟進。
然而，根據《操守指引》，區議會最多只能對其作出警告或譴責，而在泛民主導議會的情況下，深水埗區議會根本無意追究。難道，受全體納稅人以公帑奉養的區議員，就毋須問責嗎？面對泛政治化的區議會，自2002年經區議會問責性及工作效率小組報告建議並沿用至今的「勸喻」與「提醒」，實際作用究竟有多大呢？
《操守指引》訂明，區議員不應因個人言行而令區議會名譽受損，也不應做出任何損害其個人誠信、公正、客觀判斷力或履行職務能力的事情，更不應使其處境可能有負市民對區議員所應有的期望；儘管指引沒有列明如何評定「區議會名譽受損」、何謂「損害其個人誠信、公正、客觀判斷力或履行職務能力的事情」、怎樣才算是「有負市民對區議員所應有的期望」，但根據一般人的理解，當區議員因個人政見而拒絕服務個別光譜的支持者，恐怕難言「公正」和「客觀」。問題是，根據《深水埗會議常規》，倘要動議警告或譴責議員違反操守指引，必須獲得一半議員簽署，而處於弱勢的建制派根本不可能取得足夠簽名以發起動議，當區區議會主席也表明無意跟進。
至於《津酬指引》，則列明區議員使用公帑時必須遵守公開、公平和問責等三大原則；然而，儘管一般人都認同排拒服務個別群體的做法並不符合「公正」原則，但由於指引並沒有訂明具體準則，當民政總署提醒他們有可能基於此而拒絕預支款項申請時，卻被指是以津酬作威脅。
「勸喻」無果，「提醒」又無用，難道受納稅人以公帑奉養的區議員，就毋須問責嗎？
無實權就毋須問責？
每每提及「問責」，大家就會聯想至「主要官員問責制」，甚至會質疑，作為沒有實際權力的地區諮詢架構，是否需要動用「問責」來嚴肅處理？
首先，要搞清楚「問責」這個概念。「問責」與「問責制」不同，「問責制」針對的是問責局長，要求政治任命官員制訂、解釋和推介政策，爭取立法會和市民的支持，並為失誤承擔責任。但是「問責」這一概念，實際上涵蓋社會生活中的方方面面。此概念屬於道德、政治和治理學範疇，指在社會、政治或管理關係中的責任、擔當、罪責的分配，以及對情況作出解釋的責任。也就是說，問責制問的是政治任命局長的政治責任，但將概念應用於公民社會中，每個人的權責都是相伴而生，無論身在政府體制、機構、企業、學校，甚至家庭中，都需承擔責任。
區議員既不是公務員，更不是政治委任官員，不受問責制規管是不是就毋須問責了呢？非也。《操守指引》的特定準則中明確指出：「根據《防止賄賂條例》（第201章），區議會屬於公共機構，區議員屬於公職人員。」而本港制訂《公職人員七項原則》為無私、正直、客觀、問責、公開、誠實、領導才能。其中問責一項指「公職人員需對他們的決策與行動向公眾負責，並準備承受任何對於他們職務上的監察」。因此，作為公共機構中的公職人員，對區議會、區議員的問責始終存在。香港浸會大學政治及國際關係學系副教授、時任立法會議員陳家洛早在2006年《地區管治改革的空間》一文中稱，作為地區上唯一的民選機構，區議會應擔當地區發展的領導角色，並向選民問責。
2000年之前，香港的市政工作由市政局和區域市政局負責，自2000年起特區政府實行區域組織政治改革，省去市政局、區域市政局、康體發展局及兩個市政總署。為鼓勵市民參與地區公共事務，當局向區議會增撥資源、增加其職責。於是，區議會就成為了本港地區治理的諮詢架構，其職責分為兩大部份：針對居民福利、公共設施、發展優次、公共工程及社區活動的公帑運用，向政府提供意見；在有關目的獲得撥款的情況下，承擔改善環境、促進康樂文化活動、舉辦社區活動等責任。即有着上情下達、下情上報的雙向負責職能。
區議會在2000年經歷了「District Board」到「District Council」的轉變，其職能也從單純諮詢性質的「委員會」，過渡到透過民主選舉選出的「議會」。然而，自此以後對這個架構的討論中，有關促請政府放權的要求時常成為落腳點。這是因為當局承諾的權力下放並未能如願實現。2006年立法會文件《關於「區議會角色、職能及組成的檢討》曾指出特區政府在2000年撤銷兩個市政局時表示會將其權力下放區議會，但並無將之前市政局擁有的財政獨立權、執法權、行政權等實權交予區議會。
於是，區議會就這樣成為了「無實權」架構，在區選時，「低級」地互相攻擊和吹捧自己「成功爭取」的情況已屢見不鮮，這樣的惡性循環更是令區議員淪落為地區的「街坊保姆」，囿於處理修喉管、量血壓、幫填表格等瑣碎工作之中。為破除這樣的印象，區議會的政治功能也一再被提出，呼籲市民莫當其只識爭取紅綠燈和小巴線，而是要將區議員放上更大的對區議會、對此區整體規劃的舞台，對其想像要更高。尤其是《2012年行政長官及立法會產生辦法》政改方案通過後，民選區議員有機會成為行政長官選舉委員會成員，投票選出行政長官。
區議會的地區治理權力確實有待政府的「下放」，但現有之責任，也應有「問責」作為監督和鞭策。
規範僅涵蓋利益相關事務
就目前條例而言，能夠涵蓋區議員的規範僅有《操守指引》、《酬津指引》及《公職人員行為失當罪》三份文件。然而這其中的條例指引較為籠統，例如《操守指引》的一般準則為：
1. 區議員及區議會轄下委員會成員（下稱區議員/委員會成員）應確保其行為不會令區議會的信譽受損。
2. 區議員/委員會成員不應在任何時間或在任何方面，做出任何危及或損害其個人誠信、公正、客觀判斷力或履行職務的能力的事情。
3. 區議員/委員會成員行事的方式，不應使其處境可能有負市民對區議員/委員會成員在一般應有的行為準則方面的期望。在決定參與任何活動前，區議員/委員會成員須詳細考慮該活動的性質和內容是否會被視為與區議員/委員會成員的地位或聲望不符，令區議會的信譽受損。
4. 區議員/委員會成員應遵守其所屬區議會、其所屬區議會轄下委員會或區議會主席為規管區議會及其轄下委員會的程序、或區議員/委員會成員在處理區議會事務時的表現而制定的任何規則或規例的文義和精神。
這四條守則看似沒有問題，但若真的作為懲處依據，又該如何去定義其中「令區議會的信譽受損」行為、「危及或損害其個人誠信、公正、客觀判斷力或履行職務的能力」的事呢？如此含糊的描述，會導致當出現區議員行為問題時，民政事務總署無法給出具體的依據來處理，如最近幾宗區議員選擇性服務選民的事件，都只能勉強根據《酬津指引》中「區議員使用公帑時，須遵守公開、公平和問責的原則」一條做出對其行為的判斷—雖是比較相關了，但終究是文不對題。
但事實上，關於區議會、區議員的問責條例並非缺失，只是集中於「利益相關」部份事項。《操守指引》中的「特定準則」部份較上文列出的四條「一般準則」更為詳細具體地對區議員的賄賂、利益衝突、對各項津貼的使用等方面做出指引。
翻看立法會會議資料， 2001年7月3日的立法會會議中，行政會議建議，行政長官指令發表《區議會檢討工作小組報告》中「提高區議會的問責性及工作效率」部份，指出區議會獲增撥資源及職責加重後，有必要加強其問責性。當中除建議區議會應發表含有處理具體事項的情況、公帑的使用情況，以及區議員的會議出席率等的年報外，還建議區議會可考慮區議員自律守則，規管區議員的操守—但也僅針對利益衝突和濫權的情況。
2002年12月，十八區區議會代表在歷時七個月的討論後，組成了區議會問責性及工作效率工作小組，並發表《加強區議會問責和工作效率報告書》。報告提出，要完善登記個人利益的機制並配以清晰定義和闡釋；另外，為令市民能夠監察到區議員出席會議情況，需提高會議的效率並加強會議的紀律。當時工作小組的主席、現任行政會議成員、時任中西區區議員和立法會議員葉國謙提出必須完善區議員行為操守。
工作小組認為，區議會應制定一套同時適用於區議員和委員會成員的操守指引，以提升區議會及區議員的形象。葉國謙當時指出，操守指引應屬勸喻性質，區議會毋須成立中央或地區性的常設紀律監察委員會。十八年後的今天，「勸喻」和「提醒」依然是對待區議員不當行為的處理辦法，但已不足以做到有效問責。
葉國謙對《香港01》表示，當年對區議會、區議員的問責主要是利益申報的相關問題，也是因為不曾出現過如今這般區議員選擇性服務選民的事情，故無相關守則用以指引。
然而，一直存在並廣為市民詬病的利益輸送活動和小白象工程，是否在現有指引下得到了解決呢？審計署於2016年指出，76位區議員在進行利益申報時，未披露自己在計劃推行機構所擔任的職位，另有34位區議員在審議計劃撥款時，未申報自己與有關機構的關連。然而，其中有57%未按申報的利益作出裁決的涉事議員，甚至在申報利益後仍可出席會議，委員會主席也未按照區議會常規就所申報的利益作出裁決，並將裁決記錄在案。由此可見，雖然區議會角色日漸重要，但其行為規範欠缺標準，更缺少相應的監督。
葉國謙認同對區議員問責的必要性，但表示制定詳細的準則並非易事：「區議員做得好不好，主要是來自於市民的認同與反饋，因此從行政角度加以規管是很難的，因為不同的人對行為規範有不同的看法。但最難的是，現在從政府到整個社會的觀念、思路都是一致的—即使他（區議員）做得不好，我們下次不選他就是了。」難道區議員問責，真的只能通過下次區選？如果是這樣的話，選民無非是一次次投放「賭注」賭一把罷了，而區議員應達到的水準、處理地區事務的能力，則得不到糾正與進步。對此，葉國謙表示，民主選舉是最公正的辦法，但不是唯一問責。
繼續閱讀︰【區議會】下次不選他 懲罰的是選民自己？
相關文章︰
【區議會．深度】從「藍絲與狗」告示之爭 看泛民主派的沒有承擔
【區議會．深度】除了命名鬧劇、無聊動議，敢問從政初心在哪兒？
【區議員防疫．上】未封深圳灣下的屯門社區 議會內外防疫的難處
上文節錄自第213期《香港01》周報（2020年5月11日）《僅靠「勸喻」與「提醒」 區議員談何問責？》。
更多周報文章︰【01周報專頁】
《香港01》周報，各大書報攤、OK便利店及Vango便利店有售。你亦可按此訂閱周報，或按此試閱周報電子刊，閱讀更多深度報道。