【專營巴士．倡議（二）】巴士問題無限輪迴　欲破困局　還靠競爭

巴士服務是本港的重要公共服務，政府將之交予私人公司營運，美其名是借市場力量確保服務質素，但代價卻是員工待遇欠佳（例如設14小時特別更），以及車費只加不減；再者，巴士專營權入場門檻甚高，難出現競爭者挑戰現存公司，所謂市場力量是否存在也成疑問。要改變局面，關鍵是讓政府的有形之手參與巴士服務的營運。當然，現時政府也會過問巴士車費與路線，但單是如此顯然不夠。要徹底根治問題，政府應該降低競投巴士專營權的門檻，鼓勵競爭，引入真正的市場力量，促成進步，但同時要有補貼的預備，勿讓營運效益建基於大眾血汗。

【專營巴士．倡議】專題
一、私企管公用事業　車長罷駛難解業界死結
二、巴士問題無限輪迴　欲破困局　還靠競爭

公共服務（包括醫療、教育、交通等）面向大眾，其本質上的存在意義不應在於謀利，服務的價格必須是大眾所能負擔，即使是免費亦無不可（例如圖書館）；政府間或開放相關領域予私人企業經營，也只是為了借助市場力量來改善服務，或維持其可持續性。若一項由私人企業提供的公共服務與這原則脫軌，為了盈利而為大眾帶來諸多不便，甚至不公，政府便有責任重新審視制度。現在亟需改革的，便是巴士的專營權制度。

前一篇文章指出，本港的巴士公司盈利有限，所以不願投放資源改善服務及員工待遇；但假若增加車費，則恐怕又令市民怨聲載道。這種兩難局面，實源於巴士明明是服務大眾、事關公眾利益的業務，但卻由私營企業自資管理。要突破困局，理論上有三個思考方向，包括︰一、政府直接提供補貼；二、將巴士服務收歸公營；三、參考倫敦與新加坡的「公私合營」制。何者才是香港的出路？我們不妨逐一分析。

直接補貼？　等同明益私企

現時政府對於巴士公司的資金援助，有豁免與補貼兩途。就豁免而言，根據《汽車（首次登記稅）條例》，專營巴士和用來培訓司機的巴士均可豁免首次登記稅；此外，在長者票價優惠計劃下，巴士公司可獲豁免車輛牌照費。補貼方面，同樣基於長者票價優惠計劃，巴士公司可獲發還租用政府土地的租金。在2015及2016件，政府為這三個項目合共向各間巴士公司豁免及補貼了8億8,600萬元。

有見及此，巴士業職工會聯盟去年就曾建議政府擴大補貼計劃，以公帑幫助巴士公司改善車長待遇，包括加薪及減少工作時數。巴士司機的待遇固然有必要大幅改善（所謂的「14小時特別更」，根本不合情理），但若政府再對巴士公司提供更多資金援助，即使訂明用途是要用來降低車費及改善員工待遇，其本質依然是直接補貼私人公司；本來這也不是大問題，不過，政府補貼將使巴士公司的營運難度大幅下降，加上現行的專營權制度本就缺乏競爭，屆時巴士公司將更沒改善服務的誘因，很可能變得收費便宜但服務差劣，相信這不是港人想要的巴士服務。

收歸公營？　欠缺進步動力與能力

既然私營巴士問題多，補貼又不合宜，那麼直接收歸公營又如何？將公共服務收歸公營，就理念而言是一個可行的做法，事實上，不少地方都會提供公營的交通服務；然而，若現在忽然將巴士服務收歸公營，將不得不面對人力資源不足的問題。香港政府已多年沒有直接營運公共交通服務，要政府（或者新成立的公營機構）經營業務，不易適應；此外，可以想見，原來的巴士公司管理層也未必願意「屈就」加入公營機構或政府，故當局能否在短期內物色具足夠專門知識的人才，實是一大疑問。

即使政府對新工作極速上手，但公營業務畢竟不是以營利為目標，長遠而言容易出現墮性，只求滿足市民基本要求，欠缺精益求精的動力，不能適應市場變化，這也不是理想的情況。

新加坡與倫敦經驗　集公與私之所長

維持現狀不行，直接補貼不行，收歸公營也不行，還剩下什麼方案？答案顯而易見，就是一套混合公私營好處的制度。

新加坡的巴士服務本來是由私人公司提供，但新加坡政府認為私人公司所下的每個決策均須保證有利可圖，這樣無法妥善回應市民需求（一如香港情況），於是當局在2014年乘着兩大主要巴士公司的營運牌照即將到期之際，籌劃改變制度。最終，當地政府參考英國倫敦與澳洲珀斯的做法，在2016年將巴士營運制度過渡成「巴士合約模式」（Bus Contracting Model，簡稱BCM）。

在新制度下，政府收購了巴士公司的重要資產，包括車隊、車廠、營運系統等，中標營辦商可向政府租用，政府又會決定巴士路線，並將路線以捆綁形式（包含盈利較高與盈利較低的路線）交予巴士公司，一切車資收益將撥歸政府，用以補貼管理所須，中標的公司則可獲得議定的定額回報和廣告收益，若公司表現良好，還可獲得獎金，反之則扣錢。在此制度下，車隊和車廠等重要資產都是由政府提供，入場門檻與投資風險均較香港做法為低，潛在競爭能促使營運者改進；此外，巴士公司的收入除定額回報外，還有廣告收益和獎金，故具誘因提升服務質素。

新制運行後，新加坡政府一直讚揚成效良好，具體成果包括︰政府購置了更多巴士，能增加班次、縮短候車時間、改善車廂擠逼情況，而隨着公司競爭更劇烈，彼此爭聘車長，車長的待遇也得到改善。最大規模巴士公司新捷運（SBS Transit）的營運利潤更是節節上升，由2013年的1,550萬新加坡元（約9,200萬港元）升至2017年的5,930萬新加坡元（約3億5,000萬港元）。

這套BCM不是新加坡憑空發明，倫敦也有類似的制度。按倫敦的巴士招標制度，倫敦交通局的附屬部門「倫敦巴士」（London Buses）負責訂定路線、班次、車費，並保留收益，中標的巴士營運商可獲得議定的定額報酬，最大分別在於倫敦不像新加坡般，由政府擁有車隊與車廠。

前一篇文章指出，香港的巴士公司以牟利為目標，但其專營權穩如泰山，加上盈利少，因此沒有誘因和能力改善服務質素。如此一來，若將新加坡的BCM移植至香港，是否就能解決問題？五間專營巴士公司的固定資產總值大概為100億元，這是政府仿傚新加坡的最起碼成本，若付出這筆錢可換來長治久安，解決惱人的巴士難題，可說非常划算。不過，世事並沒有這麼簡單。

去蕪存菁　新加坡制度可以再改善

所謂「借投標者競爭以提升營運質素及效率」，是一種冠冕堂皇的說法，在現實之中，提升營運「成本效益」的最簡單做法，就是壓低員工工資。若將新加坡模式直接移植至香港，其實就是一種變相的外判服務，而觀乎香港政府惡名昭著的外判管理政策，很可能帶來剝削。雖然政府的效率促進組一直提倡避免以「價低者得」為評標方法，但據該部門在2012年的調查，有約八成的政府部門表示，它們至少有80%的合約是批予入標價最低者。總之，香港政府一日不改變這樣的外判制度，必然會帶來更多剝削。

不過，需要強調的是，外判制度本身並沒有錯，錯的是政府奉「價低者得」為金科玉律。效率促進組在2006年向不同政府部門進行大規模調查，得出外判制度的多項好處，包括︰

1. 政府部門與外判公司可各自集中資源，專注處理擅長的核心業務，提升效益；
2. 外判公司比政府擁有更多貼合市場需要的新技能與新技術；
3. 將業務交予專業的外判公司，可減低政府行政開支；
4. 外判公司不受制於繁瑣的政府行政指引，更易滿足市民需求。

簡單而言，相較於政府部門「親力親為」，將工作交予外判公司，其效益會較高；事實上，私人公司辦起事來，的確較政府部門具效率，相信這是社會共識。因此，政府大可以採用新加坡的BCM為新巴士制度骨幹，將巴士服務交予專業的交通公司，同時藉降低入場門檻提升競爭，確保營運商具改善服務的誘因，但在招標過程中，政府應另加保障員工待遇的條款，以免營運商藉犧牲員工權益來壓低經營成本，如此一來，當可兼取公私營運作的好處。此外，既然巴士營運商是收取定額報酬，車費收益撥歸庫房（不要小覷這筆錢，各間巴士公司的車費收益每年合計逾90億元）、不以盈利為目標，巴士車費將大有下調空間，而這更可同時促使港鐵減價——當然，最理想的情況是政府回購港鐵，人人2元坐港鐵。

政府須恆常補貼　那又如何？

凡此種種對員工與乘客的保障，以至經營虧本路線，均須政府補貼，而這將成為政府的恆常支出。本文一直強調，大眾公共交通是一項重要的公共服務，政府對之作出恆常補貼，實為理所當然，新加坡更已預期在未來五年須為BCM計劃補貼40億新加坡元（約239億港元）。

有些人或會因之而對改革有所警惕，就此，慎重誠為好事，但若從慎重而走向抗拒，便須反思一下這個問題︰為何我們總是習慣用市場邏輯思考公共行政問題、務求盡量壓低政府開支，甚至不惜犧牲小市民的福祉？須知道，政府的其中一個存在價值在於分配資源，為大眾提供力能負擔的優質公共服務、同時不為此犧牲員工權益，是其根本責任。舉例來說，假如政府將所有教育與醫療服務均交予私人公司經營，訂價時須考慮公司回報率，同時容許公司壓低前線服務提供者（例如醫生、護士、教師）的待遇，市民又會否接受？

事實上，很多公共服務也得到政府補貼，醫療、教育、房屋、食水，不勝枚舉，為何就不能接受大眾化的公共交通服務，例如巴士，可得政府補貼？現時在一次分配的過程中，市場未能保證人人擁有合宜的工資、享受已發展都市應有的生活水平，政府在這時候加一把力，幫助市民負擔基本公共服務開支、緩減一次分配不公的傷害，是為二次分配，這絕對是政府的責任與義務。

就公共服務而言，市場力量只會是手段，而非目的，其最大作用應在於驅使營運商改善服務，若未能達到這個目的，那麼顯然是制度設計出現了問題，必須改革。香港的巴士專營權制度衍生出種種弊病，而出路在於改行一種結合公私營長處的新制度。各間巴士公司的專營權將先後於2023至2027年屆滿，若政府有意改革，現在便是時候部署了。

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