【租務管制．倡議（二）】干預市場、反增空置率？　破解四大疑慮

基層市民蝸居劏房，但每月仍需交付租金數千（劏房月租中位數為4,200元），金額往往佔去他們收入三分一，甚至更多；即使是經濟條件比較好一點的中低下階層，租用彈丸之室亦令他們百上加斤。住屋是所有人的生活基本所需，有為政府應該確保港人皆能安居樂業。「公營房屋主導」應是香港房屋政策的中心，但要建造大量房屋滿足需求，並不是霎時間能辦到。為了在公營房屋供應未能跟上需求時，減輕中低下階層的住屋負擔，政府應該積極研究如何推行租金管制、空置稅並行的「租務管制」作為權宜措施，並確立保障租客「租住權」的政策，確保他們不會因為無法負擔過分的租金加幅而被逼遷。

【租務管制．倡議】專題
一.  公屋上樓無期　如何解燃眉之急？
二.  干預市場、反增空置率？ 破解四大疑慮
三.  避免弄巧反拙 該如何限制租金？

然而，每逢提及租務管制，總會引來兩極化的意見︰負擔昂貴租金的租客固然同意，但反對者則認為這會干預自由市場，影響物業回報。對於實施租務管制的主要質疑，可以通過以下四點作回應。

問：租務管制會影響自由市場原則？

除了本身受惠於高樓價的業主外，不少經濟學者或是評論都對各種涉及價格的政策大表反對，直斥此舉干預自由市場。若能好好地發揮市場力量在資源配置中的作用，當能對經濟發展有利；然而，市場機制本身並不完美，市場機制一旦失效政府當然要介入，2008年美國的次貸金融風暴就是極佳案例，當時美國政府甚至接管大型金融機構和汽車生產商，幫助其解困，才能讓市場重新發揮其功能。香港房地產市場失效已經是社會共識，如何讓市場回歸其應有功能，正是政府的責任。就連美國政府也意識到完全放任的市場已經不復存在，香港卻依然有一些食古不化的經濟學家在那裡叫囂，為這種經濟模式護航，實在是可笑。即使是今天的英國，還存在某種形式的租務管制，用自由經濟批評租務政策根本已經過時。

住屋是剛性需求，但私人住宅供應操控於各大地產商，政府公屋政策又未能滿足大眾所需，需求方處於嚴重不利的位置。在此情況下，政府出手調整失衡市場，絕對合乎社會利益，是經濟管理政策中完全有效的政策。

再者，「居住權」是所有人均應享有的基本權利，政府有責任保證市民擁有合理的住所。聯合國《世界人權宣言》第二十五條提及人人有享受住房的權利，而住房至少要包括「使用權保障、力所能及、適於居住、住房機會、各種服務近便、能提供基礎設施以及適當的文化環境」幾項才能稱為適足。香港的樓價與租金長年高企，已絕非市民「力所能及」的範圍，市場調節機制失控下，社會資源難以公平分配，繼續以自由市場作擋箭牌阻撓實施政策確保市民的居住權，並不能謂之合理，更是政府失責的表現。

當然，市民居住權得不到保障的根源仍是政府土地及房屋政策的失誤，既未有建造充足的公營房屋，也沒有用盡方法發展土地（例如填海或動用《收回土地條例》重奪發展商囤積的農地）。政府過往政策的不當，嚴重耽誤了政府覓地建屋的進度，就算現在急起直追，還是需要較長時間才能完成任務，因此，短期的調整政策就變得重要，租務管制便是屬於這一類政策，能解中下階層市民的燃眉之急。當政府真的糾正了土地及房屋政策失誤帶來的惡果、房地產市場的供需恢復平衡，屆時政府自然可以減少其在市場中的角色，調整租務管制亦無不可。

問：租務管制增空置率，為樓市帶來惡果？

有經濟學者認為，租金管制會減少租盤供應，最終無法幫助有需要的市民。他們引用外國例子，指租金管制會令利潤下降，誘使業主空置物業，甚至改變用途，致使一些租戶失去住所，得不償失。此外，不少實施租金管制的地區，其政策均只適用於較舊的物業，假如受規管房屋的空置率上升，便會提高不受管制房屋的需求，令該類物業租金上升，同樣使租客受損。

這類質疑建基於物業空置率當真會因租金管制而上升，然而，外國（如美國）例子並不一定適用於香港。首先，香港土地用途有嚴格規範，住宅用地不可隨便改變用途，業主不可能因為租金管制而改變物業的用途。有論者則指出，利潤下降會使業主收回物業，改為給家人自住或當作雜物房，但香港有不少人或個體持有物業數目遠超「自住」需要，以2016年的數據為例，擁有三個物業的個體達89,234個、四個為36,637個、五個為17,340個、六個以上者更有29,655個。香港物業非常集中，對於擁有大量物業的人而言，改為自住的可能性很低，可見這種講法欠缺說服力。

另一方面，政府近年為了壓抑樓市炒風推出「辣招」，最新的方案是對非首置物業交易徵收15%印花稅。以售價500萬的小型住宅計算，印花稅亦達75萬；物業投資者自然希望以租金收回這筆額外成本，難以想像他們會將單位改為自住或雜物房。

再者，不少低下階層居於劏房，這類物業大多為老舊住宅，但是利潤驚人。以500呎單位為例，一般可分成7個單位，每個單位租金約為4,200元，一個月淨租金便接近30,000元。即便大膽假設租金管制會令其收益減少五成，仍有15,000元，不能算低，難以推想業主會因新例而空置物業。

事實上，香港自1921年至1998年間曾斷續地實施租金管制，其間空置率未有明顯上升。1985年至1998年的空置率，維持在約3%至4.7%之間，反倒是1998年租金管制取消後，空置率卻見上升，至2002年高位達6.8%。

退一步說，即使租金管制真的會提高空置率，政府也可以兼施空置稅，雙管齊下。空置稅直接對空置住宅物業課稅，可減低空置率，抵消租金管制的影響。另一方面，現有「辣招」（非首置物業印花稅）亦可「加辣」和恆常化，進一步提高印花稅率和延長執行年期，進一步防止業主掉空物業作炒賣。

問：租金管制會令基層租不到房？

在某些地區，租金管制只適用於收入低於一定水平的人，有意見認為這會令業主「揀客」，不願租房予受租金管制條款保護的低收入人士，反倒令他們流離失所。這種憂慮過分高估了業主的「揀客」能力，以劏房這類供基層租住的房屋為例，業主根本難以期望會有其他階層的人問津。

而且，只要將可受惠於租金管制的租戶擴大至夾心階層，便可大大減少這種情況出現的機會；若再配合空置稅，業主篩選租客、空置物業的成本便會同時增加，這可進一步避免業主篩選租客的問題。換言之，所謂業主揀客、影響基層之說，不是無法應對。

問：業主為補償損失，可加徵其他收費？

有不少評論指出，如果設立租金管制，業主會改向租客收取各種雜費，例如香港以往實施租金管制時曾出現「鞋金」、「匙金」、「頂手費」等，以補償因此而損失的利潤，最終使租金管制失去效用。然而，這類講法欠缺理據。早於租金管制出現前，各類雜費已存在；從這些雜費的出現與消失來看，實與租金管制無必然關係。再者，政府在訂立「租金管制」條款時，也可列明「租金」的意義，以及業主可轉嫁租客的項目，例如水電、管理、差餉費用，並嚴禁其餘一切雜費，這樣便可確保租金管制能行之有效。再者，具備基本洞察能力的政府，必然知道「上有政策，下有對策」這回事，故推行租務管制時必然會配合一系列配套措施，堵塞漏洞，論者大可以放心。

即便如此，仍有人擔心會出現黑市租盤。平情而論，各種價格限制都有可能引起黑市交易，例如最低工資也可能引起黑市勞工，但我們不可能因此而全面否定其功用。只要政府設立具阻嚇性的罰則，並嚴厲打擊，黑市交易自然不成問題。

無可否認，租務管制對整個市場將有很大影響，政策設計稍有不慎，可能引來難以想像的後果。要租務管制行之有效，必須設計得宜，針對最需要幫助的對象，減少對市場的不必要影響。詳情請見〈【租務管制．倡議（三）】避免弄巧反拙 該如何限制租金？〉。

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