主權基金．四｜香港增長組合——徒有虛名的「港版淡馬錫」
未來基金被指是無法開拓未來的「官僚產物」，在財政司司長陳茂波的爭取之下，特區政府終於成立被視為「港版淡馬錫」的「香港投資組合」。不過，與新加坡淡馬錫相比，香港增長組合已經存在管理金額小、運作模式被動、營運情況不透明等「先天缺陷」，本就很難發揮相若效益；至於「後天不足」方面，更加罄竹難書。
投資目標運作模式更為進取
2017年，曾俊華辭去財政司司長一職以競選特首，時任發展局局長陳茂波接任「財爺」一職，一做就是三屆。曾經提議仿效新加坡淡馬錫管理財政儲備的他，開始謀求公共理財的突破。2019年，他成立專家小組檢視「未來基金」的運作情況，考慮作出更加進取的投資。及後在《2020/21年度財政預算》中，陳茂波宣佈接納專家小組意見，從「未來基金」中撥出十分之一，即220億，成立「香港增長組合」，作策略性投資於與香港有關連的項目。兩年後，陳茂波再從未來基金向香港增長組合撥款100億元，當中50億元用作策略性創科基金，另外50億元用作聚焦大灣區的「大灣區投資基金」。
起初，香港增長組合被視為「港版淡馬錫」，獲市場寄予厚望；但幾年操作下來，爭議越來越大。其中一大問題在於，未來基金有其「財政鐵律」，例如投資年期為十年（政府說法是基金不可在2025年12月31日前提取）、非緊急情況不能動用，且動用時需依照《土地基金決議》獲立法會批准，但陳茂波在未來基金動作不斷，有「造數」之嫌。
例如在2020/21年度，除了成立香港增長組合之外，又直接抽取部分基金收益放回財政儲備，首年回撥250億元。今年，陳茂波又在《財政預算案》宣佈，從未來基金累積收益中預留一千億元，在基本工程儲備金成立專款，用作「北部都會區」的基建投資。凡此種種，難免令坊間產生「造靚盤數」的質疑。不過，陳茂波後一再否認「造數」，並且重申未來基金收益可觀，當局為提升財政透明度，故採用逐年回撥的方式攤薄收益。
拋開「造數」的爭論，香港增長組合確實比未來基金更為進取，從投資目標和運作模式皆可顯見。在投資目標方面，香港增長組合的投資目標有三：首先，策略性投資於與香港有關聯的項目，以爭取較佳回報；其次，鞏固香港作為金融、商貿和創科中心的地位；最後，長遠提升生產力和競爭力。雖說香港增長組合脫胎於未來基金，但其投資目標顯然拋開「高回報」的包袱，將本地經濟及長遠競爭力納入了投資考慮之中。
在運作模式方面，香港增長組合不再採用被動式的投資，而是採用外判給普通合夥人（General Partners，下稱「GP」）來實現「主動式」投資管理：特區政府為香港增長組合設立一套兩層委員會架構的框架，即管治委員會及投資委員會——管治委員會由財政司司長擔任主席，主要為基金提供策略性督導及就投資準則及資產配置等事項作出指引；投資委員會由財經事務及庫務局局長擔任主席，處理包括任命GP事宜；至於金融管理，則提供行政職員，包括物色GP、進行盡職調查及作出建議等。在整個過程中，特區政府並不直接參與投資，而是由八間私募股權投資機構來運營和負責。
儘管香港增長組合的投資目標和投資模式都較未來基金進步，但與淡馬錫相差甚遠。從事經濟政策研究多年的立法會選委界議員洪雯認為，要實現「港版淡馬錫」的效益，特區政府必須明晰本地經濟的戰略發展，從而在投資本地產業中扮演「策略性」的角色，可是，香港增長組合的模式顯然沒能突破這兩大盲區。
缺乏產業政策研究
談何繪畫發展策略
首先，是經濟策略性發展的問題。洪雯批評，政府再設計香港增長組合時缺乏「頂層設計」：「香港要策略性發展哪些產業？香港增長組合幫香港走到什麼樣的未來？我們希望用基金去撬動什麼？這些大的目標是不清晰的。」
「頂層設計」需要產業研究及政策，而這向來是香港特區政府乃至香港學界的弱項。香港理工大學應用社會科學系講師鄒崇銘解釋，香港經濟學界主要受「新古典經濟學」影響，將市場和政府分為兩個主體，認為政府應盡量減少干預市場，轉而投資基礎建設。
以創科為例，新古典經濟學的視角下，政府負責資助大學科研、教育等基建，而企業則負責將研究成果付諸實踐，而這也是香港政府一貫的做法。「在制度經濟學框架下，產業鏈一環扣一環，政府和市場是難以切割的。」鄒崇銘舉例，企業中也有科研的部門，大學中也會孵化創科企業，投資基建與干預市場之間的邊界是模糊的。
香港科技大學計算機工程系學生、積高實業集團有限公司創始人曹銘心向《香港01》記者分享了一個例子。科大每年都會有不少志在創業的學生組成創業團隊，申請科學園及數碼港與大學合作的創業基金，「第一輪是十萬，第二輪是五十萬，主要是寫計劃書和答辯就可以，不難拿......問題是，你孵化了這些項目，『僧』多了，那『粥』呢？」他強調，香港創投缺乏生態環境，投資人不多，學生團隊沒有經驗亦很難繼續獲得融資。
更何況，對於像曹銘心這樣的創業者而言，投資人不只是「給錢」那麼簡單，「投資人會為創業者帶來人才、顧客，分享他的商業經驗，幫助拓寬市場等。」然而，政府對創科產業的發展僅限於啟動資金，又以「不干預市場」高高掛起，不主動為初創企業提供後續發展所需資源。因而，香港的科創界只能造出大量蜉蝣般短命的創業項目。
「香港的經管學院都沒有『產業研究』的科目，經濟學就純粹講『政府和市場』，但『市場』又不是『產業』。」鄒崇銘說。
另一方面，由於缺乏相應經濟研究和發展策略藍圖，香港投資組合的投資範圍亦無法聚焦，只定義為「與香港有關聯的企業」。「什麼叫跟香港相關？」洪雯質疑，「如果整個企業都在海外運作，最後來香港上市，這是跟香港相關嗎？是，但受益的最終還是金融業，對不對？這顯然不是我們希望推動香港未來發展的模式。」
在沒有明確投資範圍的情況下，鄒崇銘懷疑香港增長組合到底能在多大程度上能推動「在地創科產業化」。他解釋，若GP循經濟回報來選擇風投，或會更偏好潛在市場更大、運作成本更低的企業，如在港註冊但實際運作在內地、海外的企業，未必考慮與本地經濟互動更強的公司，結果和本地經濟發展息息相關的指標反而會被忽略，「例如這個間企業能在香港創造幾多就業機會？或者其企業能否在香港帶動上下游產業鏈？」
架構弊病未有突破
投資缺乏本地視角
其次，外判GP投資管理的模式，並沒有突破「建立實體」的關鍵瓶頸，政府仍然是間接管理基金而無須擔責，「香港增長組合」亦因而缺乏推動經濟結構轉型的「本地視角」。何謂「本地視角」？不妨先來看看淡馬錫的例子。
「在香港人眼裏，淡馬錫應該是非常『粗暴』的。」今年6月，洪雯曾在立法會大會提出「善用『未來基金』及『香港增長組合』推動產業結構多元化」議員議案；而為了撰寫議案，她花了不少時間向新加坡淡馬錫「取經」，得悉淡馬錫在投資海外企業時，會提出以下要求：企業在新加坡設分部，規定必須提供一定數量的本地崗位，及規定管理層中需要有一定比例的本地人，企業必須投資一定比例在新加坡等。
「看似『粗暴』的手段，淡馬錫把新加坡需要的產業或企業引進了本地。這個並不是新加坡獨有的，很多政府創投機構都如此，包括內地也是。」洪雯說。
《彭博社》今年5月報道，新加坡金融行業中，擔任高級職務的新加坡公民人數較2016年增加八成。據新加坡金管局（MAS），現在有超過3000個本地公民在金融行業中擔任高管。截止20201年底，金融業中有約71%為新加坡公民；而MAS在2020年的調查顯示，具有15年以上相關工作經驗的高管，有46%為新加坡公民。報道同時指出，MAS一直開展「新加坡核心」（Singapore Core）計劃，就員工構成和發展與金融行業高層磋商，與公司合作建立強大的本地領導梯隊。
「香港國際金融中心的指標很多都是超過新加坡的，但是多少本地人受益呢？別說本地人了，本地的機構都沒幾間。」洪雯說，「香港可以容納很多機構運作、很多人來提供服務，這是非常好的，我不是要抹殺這一點。但是，有多少本地金融機構能達到國際一流？香港最Top的機構裏有多少本地人，在最高管理層工作？」
不止是為本地提供就業，新加坡還會通過主權基金主動引入自身所需的科技企業，以推動本地科技升級轉型，中國造車新勢力之一的「蔚來汽車」便是例子之一。中概股風波之下，蔚來汽車先是回流香港二次上市，又在新加坡交易所以介紹形式上市。流動性、交易量不及港交所的新交所，之所以能招徠蔚來汽車，離不開蔚來背後的兩位股東——新加坡政府投資有限公司（GIC）和淡馬錫在背後推波助瀾。蔚來創辦人、董事長兼行政總裁李斌在新交所敲鐘時更公開表示，將藉助新加坡的國際經濟與科技中心的優勢，與新加坡本地科研機構展開深度合作，在新加坡建立人工智能與自動駕駛研發中心。
洪雯指出，「經濟安全」思維始終貫穿新加坡經濟發展，「在關鍵的行業，他們有很多靠得住的人和企業，我們有嗎？我們沒有這種策略性的思考，我們把錢給那幾個GP去投資，可以解決問題嗎？」
姑勿論GP的投資眼光如何，香港增長組合現行的管治架構也很難發揮「港版淡馬錫」的效用。財政司司長掛帥的管治委員會及財庫局領頭的投資委員會，都只是官僚地設計了個機構，但沒有持續、直接地管理基金，更沒有主動將香港的發展策略與投資策略結合。例如，洪雯在調研期間曾與管治委員會中一位委員對話，對方抱怨「委員會事務浪費時間」，「每年就開幾次會」，「完全不知道要做什麼，什麼都沒做」；對方更批評，香港增長組合並沒有形成相應的思維和機制，未能發揮管治委員會的效用。
更令人不解的是，香港增長組合的運作極為不透明。間接管理基金的管治委員會和投資委員會是公開可循的，但是直接執行、對投資負責的八位GP卻是長期匿名的。洪雯走訪了五位管治委員，委員們紛紛表示「不清楚」，也無從得知其投資了什麼企業，回報如何。
「這八個GP，是不是真的幫組合賺到錢？拿了320億，虧了怎麼辦？香港突然間不見了320億，誰來負責？這些東西現在我們都不清楚的。」鄒崇銘說。
從外匯基金到未來基金，再到香港增長組合，特區政府確實有嘗試改革傳統公共理財哲學中的保守作風、短視投資。然而，每次艱難踏出的改革一步，要麼是「頭痛醫頭、腳痛醫腳」，要麼是「舊瓶裝新酒」，皆未能解決關鍵瓶頸。
「未來基金要『未來』，增長組合要『增長』。」這是洪雯近日在報章投稿的主題，也是她過去幾個月來一直四處調研、反復修改的議案，希望能以改革上述基金為起點，推動特區政府從被動防守走向主動進攻，從「自由放任」轉變為「適度有為」。
詳細內容刊載於2022年8月22日出版的第331期《香港01》電子周報。