丁權案｜上訴庭裁決丁屋不違憲 但能否忽視三大弊端？

丁權問題纏繞香港多年。高等法院前年就丁權司法覆核案裁定，以私人協約或換地形式興建丁屋違憲後，涉案三方分別提出上訴；事隔兩年，高等法院上訴庭早前（1月13日）推翻原訟庭判決，裁定政府與鄉議局勝訴，即以私人協約、換地形式以及申請免費建屋牌照三種方式興建丁屋都合憲。敗訴的「長洲覆核王」郭卓堅表明會上訴至終審法院，最終結果如何仍未有定論，但《香港01》早已反復提出，丁屋政策存在三大問題——特權合理性存疑，不利社會公平；「套丁」、「飛丁」、炒賣丁屋等亂象頻現，丁權淪為牟利工具；香港土地問題嚴峻，丁屋政策亦成掣肘。無奈特區政府多年來礙於既得利益而坐視不理，實則養虎為患。

丁屋本屬短期措施

根據1972年「新界小型屋宇政策」，年滿18歲的新界男性原居民可以通過三種形式興建丁屋：若原居民擁有私人農地，可申請建屋牌照興建丁屋，毋須補地價；擁有私人農地的原居民亦可以折讓或免補價方式與政府換地，興建丁屋；若原居民沒有農地，可以市值三分之二，要求政府以私人協約方式批出政府土地。

值得一提的是，丁屋原本只是一項「臨時房屋政策」，政府新聞處公告也明言該政策只屬「過渡性安排」，用以改善新界居民居住和衛生條件，同時補足新界鄉區發展綜合計劃；但自1972年推行「新界小型屋宇政策」至今，已成為一種分配不公的特別權利，而且逐漸被濫用，甚至衍生「套丁」、「飛丁」等問題。即使新界民政署曾於1977年進行內部檢討時，已表明丁屋政策被嚴重濫用，但礙於歷史原因，當局並沒有立即終止這個不公政策。

2015年，「長洲覆核王」郭卓堅入稟法院就丁權申請司法覆核。2019年4月，高等法院裁決原居民在私人土地申建丁屋屬《基本法》第40條保障的合法傳統權益，但以私人協約或換地方式申建丁屋不合法。這一判決結果意味著政府為新界原居民修建丁屋預留的932公頃「鄉村市規劃發展區」應可釋放惠及全港市民。根據本土研究社研究，其中包括32公頃、每塊逾5000平方呎以上的整地，有潛力發展為公營房屋或社福設施。不過，今次政府與鄉議局上訴得直，932公頃的「閒置政府丁地」將獲解凍允以申建丁屋；另有團體估計，為應付持續增長的丁屋申請量，未來政府可能預留更多土地，其中包括鄉村拓展區計劃的土地。可以說，在土地問題水深火熱的當下，纏繞香港逾40年的丁屋問題再不解決，後患無窮。

其一，特權合理性存疑，不利社會公平。

《基本法》第40條規定，「『新界』原居民的合法傳統權益受香港特別行政區的保護」。圍繞丁屋政策展開的爭議，就法律角度而言即集中在丁權是否屬於「合法傳統權益」。過往輿論批評只有男性原居民享有丁權，有歧視女性之嫌；原居民不但享有免補地價建屋的特權，在某些情況下可申請公屋，享有雙重權益。二者不但違背《基本法》第25條「居民在法律面前一律平等」，且不符合《公民權利和政治權利國際公約》和《香港人權法案條例》中保障平等的條文。

是次判辭提到，一直以來丁權被承認並視作合法，而草擬《基本法》第40條時已考慮到丁屋政策屬「合法傳統權益」；並稱，原審法官指換地及私人協約兩種批地建屋的方式沒有可追溯歷史，這一認識並不正確，這兩種方式是慣有的土地使用制度（customary tenure）。至於丁權歧視女性及及非原居民問題，判辭中稱，中英政府簽署國際公約《消除對婦女一切形式歧視公約》，兩國分別就丁屋政策提出豁免；此外，《基本法》第40條亦考慮到對有關歧視的豁免。

本土研究社發文指判辭有待商榷。首先，儘管國際有案例容許其實存在，但需考慮其是否有必要、是否正當及是否合乎比例。法庭對此並無解釋。何況即使90年代通過的《香港人權法案條例》有考慮豁免丁權，但隨著社會變化是否應有改善空間。其次，本土研究社亦指出，現時根本無文件顯示當年草擬基本法委員會一直認為丁權屬於「合法傳統權益」，上訴庭言之鑿鑿，其憑據卻不充分。

其二，亂象頻現，丁權淪為牟利工具。

根據港英時期政策文件及新聞公告，丁屋政策目的在於改善居民生活環境，是為居民提供穩定自主居所的過渡措施。時移勢遷，現時新界丁屋早已不限於「自住」用途。儘管政府禁止原居民轉讓丁權並限制丁屋買賣，但當前政策僅有五年內轉售丁屋需補回地價，五年後可自由買賣，力度有限。地政總署資料顯示，2012年至2017年平均每年落成971間丁屋，同期補地價轉售462間丁屋。也即是說，有近一半丁屋於落成五年內被轉售，這個數字尚不包括落成五年後面補地價出售的丁屋。

另外，由於土地有限，享有丁權的原居民不一定能夠興建丁屋，便有發展商向原居民私下購買丁權，囤積大量鄉村式發展用地修建丁屋轉售牟利，即所謂「套丁」。可見，丁屋政策不僅偏離「自住」原意，甚至已然淪為發展商的牟利工具。

其三，香港土地問題嚴峻，丁屋政策亦成掣肘。

土地房屋問題一直是香港社會面臨的眾多困境之首，普通市民勞碌奔波一生才能艱難上樓，更有弱勢人士蝸居劏房苦等公屋，而新界男性原居民甫一出生便享有一套丁屋；更少的人佔有更多的權利，難免積累社會怨氣。《香港01》反復強調，香港不缺土地，而缺敢於打破現有利益分配格局、有決心重新分配土地資源的政府——這一點尤其體現在丁屋政策上。如上文提到的932公頃「鄉村市規劃發展區」，儘管這些土地遍及全港，未必能夠直接用於發展大型社區，但其中不乏大塊完整土地有發展為公營房屋或福利設施的潛力，其它分散的小塊土地也可用於靈活規劃土地用途及鄉郊發展。但今次裁決結果意味著該地需維持「閒置政府丁地」的用途，不僅不能惠及全港市民，更為政府規劃新界土地發展平添掣肘。

追本溯源，丁權不僅僅是一個法律問題，同時也是一個政治問題。因此，政府不能指望自己全無作為，僅靠法庭來回辨析律法條文的種種含義；而應以行政手段積極干預，甚至提請人大釋法理清基本法條文的矛盾。丁權延續至今，是往屆政府妥協退讓、蕭規曹隨造成，其中的利益滋養了大批既得利益者，結成的苦果卻要香港普通市民吞嚥。在既得利益者與普通市民之間，政府應作何選擇，答案不言而喻。