【人權委員會．一】港府避設法定機構 完善人權免談

1991年通過的《香港人權法案條例》第一條已列明「人人得享受人權法案所確認之權利，無分種族、膚色、性別、語言、宗教、政見或其他主張、民族本源或社會階級、財產、出生或其他身分等等」；然而，香港除了平等機會委員會這個經常被譏為「無牙老虎」的機構之外，再沒有任何足以保障人權的法定機構，究竟原因何在？追源溯始，或許能拼湊出那塊缺失的拼圖。

翻查資料，在制訂《香港人權法案條例》前，本港原本通過行政措施及普通法的相關法例，落實《公民權利和政治權利國際公約》及《經濟、社會與文化權利的國際公約》（表一）；至上世紀八十年代港英政府推展民主化，不少市民建議另行制定人權法案，把公約納入本地法律；到1989年，鑑於六四事件，港人更加關注人權問題，港府遂草擬法案，翌年獲立法局通過。然而，當年的法案只約束香港政府及公營機構，而專案小組建議設立的人權委員會，最終不了了之。

在此背景下，曾為議政團體「香港觀察社」成員的陸恭蕙和胡紅玉，先後於1992年及1993年獲時任港督彭定康委任為立法局議員。胡紅玉接受《香港01》專訪時坦言，《香港人權法案條例》的覆蓋範圍原則性延伸至私人社會，但當時政府卻將範圍縮窄，只用於公域範疇。民間社會既沒有權利，亦無法例支援，很難推動人權發展。因此，她選擇在短短三年的任期內，設法加強本港的人權保障，並視之為主要任務。

1992年，香港剛把《消除對婦女一切形式歧視公約》援引來港，翌年港府應公約要求發表《男女平等機會綠皮書》。陸恭蕙受訪時憶述，當時有婦女團體找上門，反映香港女性的不平等，觸發她1994年推動修訂《新界條例》，想為女性原居民爭取丁權。這個行動引起社會廣泛討論，更有男性原居民威脅要「強姦」陸恭蕙。事隔多年後，陸恭蕙笑言，正因他們的言論「惹火」，才能令「男女平等」成為大家茶餘飯後的話題，「在這樣的風氣下，（丁權爭議）可稱得上是打前鋒。而Anna（胡紅玉）很用心，知道政府不做，她便『造』一條法例給政府看。」

1994年，胡紅玉先後以私人條例草案形式提出《平等機會條例（草案）》及《人權與平等機會委員會條例（草案）》，旨在禁止性別、殘疾、年齡、種族及性傾向等各方面歧視，並成立人權委員會以保障有關權利的落實。值得一提的是，鑑於港督擁有絕對權力，以往從未有議員以私人條例草案的形式推動新政策，陸恭蕙形容胡紅玉的嘗試如同「奪了政府的權」，令政府不得不回應。不過，由於所有涉及公帑開支的私人草案，必須獲得港督首肯方能刊憲，彭定康斷然拒絕《人權與平等機會委員會條例（草案）》的建議。

港英政府忽視人權問題

「立法是必然的，全世界專注人權的人士公認最好的（保障）方式，是法例配合機構。」胡紅玉解釋，「社會的偏見這麼大，我們需要一個有效的人權組織負責疏通、教育及解決，遇到爭議大的事件需要出頭，亦要在政策上提出意見，這些都要有相當的資源。」

可惜，甫上任已大刀闊斧推動香港民主化的彭定康，卻不願意成立專責保障人權的機構。根據立法局會議紀錄，曾於1990年表明考慮成立人權委員會的港英政府，在彭定康任內竟表示，香港制定了《香港人權法案》，又成立了人權教育小組委員會，凡此種種已足夠保障人權，故沒有足夠案例證明需要另設人權委員會，而人權委員會也不是靈丹妙藥。

「基於我和英國國會、官員的接觸，他們認為中國難以接受（人權委員會）、1997年後就會拆散它，不會讓它繼續（運作）。」在胡紅玉看來，港府說辭背後，其實另有因由，而她相信英方最後是基於「我做不到，做給你都無用」的判斷而否決該建議。陸恭蕙的看法不太一樣。她認為，港英政府從不正視香港的人權問題，而相對涉及更多範疇、更大爭議的人權保障，社會亦的確比較容易接受平等機會的保障。她還提到，即使英方持開明態度，並不等於香港官員沒有意見，「（回歸後）他們還在這裏，（如有人權委員會）日後需要執行。」

最終，胡紅玉提出的另一條不涉公共資源草案—《平等機會條例（草案）》的審議工作得以繼續。她透露，當時為促使法例落實，決定讓步，只要當局願意負責任何一個範疇，她便會將草案「斬件」。這也解釋了為何原本較全面的草案，會被拆分為「種族」、「家庭責任、性傾向及年齡」和「宗教或政府信念、職工會活動及已喪失時效的定罪」等。

根據《香港法律與社會工作》一書的記載，胡紅玉原本提出與政府協調草案，但時任政務司孫明揚堅決反對，他質疑胡的條文與當時制度風氣有所牴觸，表明應採取逐步改變的策略，另有行政官員乾脆杯葛立法會議。「我不跟你（政府）鬥，你肯做就行，我的目標是令這件事發生。政府沒有資源問題，作了政策決定，『保皇黨』一定會vote yes（投贊成票）。若是我的私人法案，很多人會『打低我』。」數月後，胡紅玉的如意算盤打響了，政府向立法局提交《性別歧視條例草案》和《殘疾歧視條例草案》，並建議成立平等機會委員會，以推動發展和處理投訴。

在港府控制了大半個立法局的情況下，胡紅玉的草案被否決，政府草案則相繼於1995年及1996年通過，平等機會委員會得以面世。胡紅玉短暫的議員生涯在回歸前夕畫上了句號，及後出任平機會第二任主席，然而，為香港人權架構開拓先河的她，也不得不承認平機會的局限。

縱觀全球，負責促進和監督政府履行及遵守國際人權公約的機構，大多稱為「國家人權機構」（NHRI），通常負責處理普羅大眾提出的人權投訴，向政府提出促進該國法律符合國際標準的建議，並進行相關調查及宣傳工作。NHRI需要符合《巴黎原則》的規定，包括法例或憲法保障的獨立性、獨立於政府的自主性、廣泛的權力、多元性、足夠的調查能力 ，以及充足的經費。

平機會已是香港現行架構中最能體現《巴黎原則》的機構，但存在明顯缺陷—人權保障範疇不足，只負責執行《性別歧視條例》、《殘疾歧視條例》、《家庭崗位歧視條例》及《種族歧視條例》。先不說它的成效如何，功能上充其量是消除歧視，並沒有涵蓋其他如政治權利、公民權利等人權議題。胡紅玉慨嘆，「這個缺陷可以補救，但政治的抗拒力很大！」

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上文節錄自第180期《香港01》周報（2019年9月16日）《港府避設法定機構 完善人權免談》。

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