【山竹過後】樹木政策欠完善 立法規管待何時
超強颱風「山竹」上月襲港後，當局接獲逾54,000 宗塌樹報告。「山竹」風力強勁是不爭事實，但風災大量的「盆景樹」被吹翻，多少暴露了本港樹木政策不完善的積弊。面對氣候變化，科學家警告超強颱風來襲的問題只會惡化，而樹木是城市綠化的重要組成部分，當局有必要制訂嚴謹專業的種植與護養樹木機制，例如盡早訂立樹木法。
「山竹」吹襲並沒有造成人命傷亡，但回顧過去10年，本港發生了五宗塌樹殺人事件。2008年赤柱塌樹壓死19歲港大女生莊頌賢，令政府意識到問題的嚴重性，發展局在2010年遂成立樹木管理辦事處處理及統籌全港樹木事宜。2014年，一名孕婦被私人住宅範圍內的倒塌樹木壓死，陪審團裁定死於意外。死因庭當時建議政府立法規管私人土地內的樹木，加強巡查這些樹木，向業主立案法團、物業管理公司及承辦商就私人土地上管理樹木作明確指引。建議亦包括成立專業註冊制度，予樹藝師業界登記，並增撥資源資助相關課程，以增加樹藝師人數。
特首林鄭月娥發表新一年度施政報告，提及關於城市林務的措施中，繼續推動樹藝及園藝行業能力建構，協助樹藝及園藝業培訓諮詢委員會制定資歷架構，並推出新措施。然而，政府現時仍未就《樹木法》訂立作出清晰的路線圖，亦沒有計劃將樹藝師在政府架構內形成獨立的職系，僅表示會研究設立樹木管理人員制度，為物業經理和前線街道清潔工人提供更多培訓等措施，藉以提升前線及管理人員對樹木護養的認知。
部門權責不清 樹木辦「無牙力」
政府於2010年成立樹木辦，採取「綜合管理」的方式，讓負責管理樹木所在的土地或設施的部門，同時負責護養土地及設施範圍內的樹木。現時，政府土地上及設施內的樹木是由各個樹木管理部門，通過內部人員、外判合約或兩者並用的方式負責管理（見表）。2014年關於加強樹木安全的工作審計報告指出，各部門對路旁樹木的護養責任誰屬，一直有所爭議，樹木管理資訊系統記錄的資料亦不完整，與某些樹木管理部門的內部系統之間出現資料不符的情況。
浸會大學國際學院樹木管理專修學科統籌鄧銘澤教授表示，樹木辦雖然制定了關於樹木管理、種植等多方面指引予各部門，可是其首長職級不高，亦沒有相關法例迫使各部門執行。他質疑樹木辦難以發揮帶領各部門合作的作用，認為訂立《樹木法》方能夠賦予該部門實質權力，以統籌全港的樹木管理。
針對現時香港樹木管理的機制，發展局表示，樹木管理部門每年在風雨季前或每半年，須按《樹木風險評估和管理安排指引》，為人流及車流較高地區的樹木進行風險評估，部門首先會在這些地點進行樹群檢查，識別需要重點護養和風險較高的樹木，詳細評估其健康和結構狀況後，採取相關措施包括修剪、移除枯枝、治理病蟲害等。若沒有其他可行的緩減措施，則會移除有危險的樹木，以消除對公眾安全構成的威脅。
評估緩急不分靠承辦無監控
中文大學生命科學學院退休教授趙紹惠認為，政府現時的樹木管理存在多個問題，一是政府對樹木的風險評估制度，現行的程序是先以大範圍面積衡量樹木的危險性，倘若成功「過關」，則不需作單一樹木評估。她指出，好的風險評估應該是按每棵樹去做，如此亦可減少覆檢的工序和支出。若樹木僅為中度健康便不作詳細評估處理，已屬制度漏洞，有「偷懶」之嫌。趙紹惠認為現時政府處理樹木時沒有病蟲害的概念，如樹木有真菌感染，便需要落藥防止真菌擴散，然而，風險評估只是着重修剪，未能解決根本問題。
審計署於2014年發現，由於初步檢查樹群時所涵蓋的樹木過多，相關部門檢查的質素經常無法得到保證。報告還提到，部分部門沒有或甚少就所發現的有問題樹木進行詳細的風險評估。
趙紹惠批評政府的樹木評估程序沒有「緩急先後」，並舉今年8月塌樹壓死印傭事件為例，指房署在之前已得悉該樹木有問題需要處理，卻沒有即時採取行動，反映政府在樹木管理上危機意識低，而且沒有「時間觀念」。她指出，現時風險評估沒有就樹木即時、中期或長期倒塌危險作詳細劃分，而現時國際樹木風險評估，已將是否採取即時行動列為重要的評估項目，市民則最能發揮監察樹木的功能。因為居民對於區內的樹木必定有所留意及觀察，可惜政府沒有就市民反映的意見作即時處理，護養樹木的危機意識低。
除此之外，趙紹惠還批評政府對樹木的投放資源少，以較低價格外判工作，扼殺了業界生存空間，令工作質量下降。她認為現時業界的知識水平足夠，卻因資源緊絀，令人手不足，難以就每一棵樹作出檢測。她又指當局欠缺監控承辦商的制度，承辦商修剪樹木時「毫無目標」，而政府單方面依靠承辦商，「容易出亂子」。
她強調，承辦商跟隨政府的管理及指引做事，故政府不可推卸責任，建議應訂立懲罰機制，以監管承辦商，提高樹木護理的質素，例如發生意外後禁止該承辦商再投標政府管理樹木的項目。當局亦須將樹木管理的資料公開，如哪一間承辦商負責哪一區域的樹木，以加強監察和透明度。
趙紹惠指，現時樹木保護的法例針對的只是郊野公園，而最接近市民的都市樹卻被政府忽視，政府亦無權管理私人土地上的樹木。她認為樹木辦的管理未能得到市民的信任，《樹木法》的訂立不宜再拖，甚至要立例管理私人土地上的樹木，政府對此要有長遠的承諾，從而改善業界的質素。
發展局回應指，樹木管理部門制定合約時，會將有關樹木管理指引內的樹木護養、從業員的專業資歷、訓練和工作經驗要求清楚列入合約條款，並根據合約內列明的要求聘請合資格人士進行有關工作。招標評審過程亦依據當局指引，以投標公司過往的表現及投標價錢作為評分標準，並非單純價低者得。部門亦會監督承辦商進行的工作，包括委聘獨立委員會審查承辦商，覆核有關工作。
樹木辦亦會抽查部門所填寫的樹木風險評估及作實地核查。如承辦商的表現持續欠佳，會按照合約條款採取進一步行動，包括扣除更高付款金額、暫時禁止競投新的政府合約等，懲處記錄亦會反映在承辦商的表現報告中，用作評估其日後的投標書。
颱風吹翻「盆景」 揭示栽種錯誤
「山竹」令香港失去大量樹木，政府必須補種。發展局局長黃偉綸主張種植更多原生品種，並預計年底可以推出「街道選樹指南」，列出80個比較適合香港街道環境的樹種，本土和外來的樹種各佔一半。鄧銘澤表示，選取樹種只是其中一部分，香港種植了大量所謂的「盆景樹」，即樹木底部根部短，生長範圍不足，不能有效抓緊泥土，以致露出正方形的盤根根部，受風能力弱。
他指現時種樹大多沒有考慮樹木生長空間。若以一棵大約10米高的大樹計算，整個種樹面積，包括高度及根部深度，美國、加拿大和澳洲的標準分別是28、30及40立方米，種樹的根部未必須要向地底挖掘過深，但根部橫向的生長空間尤為重要。他表示，根據外國種植樹木的指引，樹木的範圍應該以其樹冠的滴水線拉直為準，而直徑通常需要8至10米的寬度，若空間足夠甚至要加倍。
鄧銘澤補充，最理想的情況應該是2米乘2米，但香港由於土地問題，經常達不到標準。據路政署規定，路邊的「樹槽」種植標準約為1米見方的範圍，長度限1.2米。他認為路政署的標準對於路邊樹木來說過於狹窄，甚至出現比盆景更小的栽種空間，情況並不理想。
至於颱風吹襲海濱造成嚴重破壞，鄧銘澤認為若重新種植近岸海濱的樹木，可考慮選擇一組組的園景木，如矮灌木等，彼此互相依靠，再配以少數的棕櫚科大樹支撐整個結構。他說當局重新栽種的樹種不一定要是防風樹種，選擇一些根部較為粗壯的本地品種，反而容易抓緊泥土。他又認為選樹種是其中一個方向，亦要兼顧樹種源頭，亦即苗場的貨源，選取一些根部較為健壯的苗，最重要的是每一年需派人巡查幼樹的健康情況。
外判難保質量 無機制用廢木
鄧銘澤指出，按照政府現時處理樹木的機制，主要的樹木護理前線工作大多都會外判，政府人員透過報告得知樹的狀況，之後再聘請獨立第三方的評估樹木專員（Indepent Tree Specialist）抽樣稽查，若接收1823熱線投訴，會另外再作跟進。然而，政府的樹藝師覆核人員不足，即使外判商不斷提交樹木報告，當局亦沒有足夠時間處理，未必清楚了解樹木狀況，他直言當局應考慮降低一人處理逾千棵樹報告的「人樹比例」。
他相信政府對樹木管理立法持開放態度，但卻至今仍未有商議實質內容。無可否認，法例的確能夠針對人員、承辦商，甚至是種樹的準則、樹木護養和管理等細則作出有力的規範，例如樹木空間不足的情況，法例可以強制要求有關部門重新規劃，甚至在條件允許的情況下「打爆花槽」，以增加空間讓樹木生長，從而杜絕「盆景樹」的出現。「情況就好似物業管理，生長情況唔得就直接斬樹。」
由一開始的種樹，到成長過程中的護養，一個完整的樹木政策還需要設立機制處理死亡的樹木。環境局資料顯示，2016年有7,983噸園林廢物，送往堆填區棄置的就有7,701噸。以「山竹」為例，趙紹惠批評政府沒有一個處理木料廢物的機制，啟德臨時廢木收集處亦無完善配套，最終大部分塌樹被運送至堆填區。因此，她建議塌樹可以碎木的方式作為原址的泥土覆蓋物或是堆肥，樹藝師亦需在運送塌樹前做到源頭分類，將優質的木材加以區分，以便獲得更好的處理。
一場颱風將大小樹木連根拔起，危樹圍城顯示成立多年的樹木辦成效不彰。新加坡早於1970年制定了《樹木法》，其後不斷完善條文，可香港至今仍在商議是否立法。今次的強颱風吹襲再次揭示出香港都市樹木的問題，種樹、管理、塌樹，一棵樹由生到死，需要更妥善的機制處理，否則塌樹的歷史只會不斷重演。
上文節錄自第134期《香港01》周報（2018年10月22日）《「山竹」餘波危樹圍城 樹木政策欠完善 立法規管待何時》。