回歸25周年︱曹二寶：主權治權不可分是特別重要的經驗教訓

今年是香港回歸25年。這既是一個逢五逢十的日子，又是25年前生效的香港基本法規定的「50年不變」的中期。儘管「50年」是一個哲學概念，並非是指數字意義上的50年，但回歸25年還是具有某種節點意義。回歸25年以來，一直有一些備受討論的議題。在香港回歸25年之際，重新反思這些對於香港「一國兩制」實踐具有重要意義的問題，是一件既必要又迫切的工作。對此，香港01採訪到曾任香港中聯辦研究部部長的清華大學深圳國際研究生院兼職教授曹二寶。以下為訪談第一篇。

香港01：今年是香港回歸25年，回望香港過去25年納入國家治理的歷程，你作為親歷者和參與者，不知有何感想？你認為過去25年的香港「一國兩制」實踐有什麼特別重要或值得總結的經驗教訓？對於今後香港「一國兩制」走向，你有何研判？

曹二寶：今年7月1日，習近平主席在香港回歸25周年慶典講話的最大亮點，就是表達了兩個「長期」這個堅定的國家意志：「一國兩制」「這樣的好制度，沒有任何理由改變，必須長期堅持」；在「『一國兩制』方針的最高原則」（維護國家主權安全發展利益）「這個前提下，香港、澳門保持原有的資本主義制度長期不變」。「長期」是沒有時間上限的用語，就同鄧小平說過的「一國兩制」「前五十年是不能變，五十年之後是不需要變」和香港「搞資本主義不是一段時間，而是幾十年、成百年」，一脈相承、與時倶進。就是說，「一國兩制」在香港的實踐，已經過去的這25年，只是「萬里長征」走完了第一步。

在這第一步中，就是香港實踐「一國兩制」或納入國家治理體系25年以來，如果說有「特別重要或值得總結的經驗教訓」，就是主權治權不可分：中央作為唯一的主權主體，也是香港治權或稱管治權的主體之一（另一治權主體是香港特區）。習近平為核心的黨中央對此做了科學總結，就是十九大報告首提的「兩權結合」：「必須把維護中央對香港、澳門特別行政區全面管治權和保障特別行政區高度自治權有機結合起來」。習近平「7·1」香港講話，將此列為「『一國兩制』的實踐規律」之一，進一步闡明為「兩權統一」：「必須堅持中央全面管治權和保障特別行政區高度自治權相統一」。談三點學習體會。

一是，香港回歸結束了主權治權分離的歷史，回歸時起直到永遠，就不應也不能再分離了。香港即使在被英國殖民統治時期，中國也始終擁有其主權、從未放棄或失去（「主權從來在我」，香港不是殖民地），但治權（或稱「管治權」）卻在英國手裏。就是說，香港回歸前，主權治權是分離的。中國收回香港，就在恢復行使了香港主權的同時，擁有並行使對香港的全面管治權，香港主權治權分離的歷史永遠結束了。

回首這25年「一國兩制」在香港的實踐，總有某些認識（主觀）或行動（客觀），自覺或不自覺將香港主權治權相分離。所謂「中央有主權、香港有治權」，或「主權歸中央，治權歸香港」。這種觀點承認中央對香港有主權，但不承認中央對香港也有管治權；更不承認獲授權依法行使中央對香港管治權的機構，也是香港管治隊伍，所謂「香港只有特區政府一支管治隊伍」。

二是，鄧小平對主權治權不可分的嚴肅預警，在香港這25年的「一國兩制」實踐中，不幸言中。這個嚴肅預警就是他著名的「兩不是論」：「港人治港」不是中央不管，高度自治不是「完全自治」。鄧小平嚴肅批評了這樣一種觀點：「香港的事情全交給香港人來管，中央一點都不管，就萬事大吉了」；嚴肅警示「切不要（這樣）以為」，「這是不行的，這種想法不實際」（「港人治港」不是中央不管）。他深刻指出：「自治不能沒有限度，既有限度就不能完全。」並嚴肅預警出現下面這種情況及其危害：香港經中央授權而享有的自治權，若從「有限度」即高度自治，變成「沒有限度」即「完全自治」：「就是『兩個中國』，不是一個中國」（高度自治不是「完全自治」）！就是說，香港回歸後，中央若只是擁有並行使香港主權，而不擁有或擁有但不行使香港治權，主權治權將再次分離，就是「兩個中國」。

不幸而言中！就在回歸20年前後，香港確實出現了一股名為「本土派」或「香港自決」實是「港獨」的政治勢力，並一度得勢。2016年9月立法會換屆選舉，他們至少取得8席，混入了香港政權機關（11月「人大釋法」和隨後的香港法院連續裁決，逐一取消了「港獨」分子的議員資格）。

香港在回歸20年前後，竟然出現了「港獨」並一度進入了特區政權機關，究其原因，固然有內外敵勢的推動和催谷，但按照「外因是條件，內因是根據，外因通過內因起作用」這個毛澤東著名的方法論原則來思考，中央已恢復行使主權，也已擁有對香港的全面管治權（香港基本法都有明文規定），仍出現上述情況，似有必要探尋一下內因。

這就是，香港回歸以來，不只是初期，直至今天，仍有這樣的觀點：中央既已授權「港人治港」、高度自治，就對香港自治範圍的事務，不再有權過問了，遑論「管治」！按照這種觀點詮釋「中央全面管治權」，就難免糾結於中央是否有權過問香港治權範圍內的事務，對已授權香港特區高度自治的事務，中央是否只有監督權而沒有管治權。這就證明了，十九大報告首提「兩權結合」和習近平「7.1」香港講話進一步闡明「兩權統一」，完全必要、非常及時。

上述觀點沒有注意到，鄧小平強調不能「全交由香港人來管，中央一點都不管的」，恰恰是「香港的事情」，這同他強調香港享有的自治是「有限度」的，而非「沒有限度」的「完全自治」，是一致的。更沒有注意到，香港基本法的「中央管理的事務」這個範疇，恰恰都在香港治權範圍而不涉主權；其中就有已授權香港高度自治的事務，在「沒有中央出頭香港解決不了」（鄧小平語）的情況下，中央仍擁有並可行使管治權。

三是，密合主權治權的「兩權結合」或「兩權統一」，是「一國兩制」這個「好制度」的真正「硬核」。依據有三：

第一，「兩權結合」或「兩權統一」，在中央或國家層面，確保了主權治權密合不分。就是說，擁有並行使香港治權的，絕不是「港人治港」（即使實現了「愛國者為主體」或「愛國者治港」）一權獨行，而是「中央治港」同「港人治港」兩權並行。這是因為，我國是單一制國家，中央是唯一的主權主體，主權不可分割也不能轉讓，就只能由中央擁有和行使。若將國家主權也列入「中央管理的事務」範疇，由於後者都在治權範圍而可與「港人治港」分享，就意味主權也可以分割或轉讓，法理不成立，現實不可行。治權或稱「管治權」概由主權衍生，行使管治權的主體可以是獲中央授權實施管治的香港特區，也可以是中央。按照「一國兩制」的制度設計，中央不僅是香港主權的唯一主體，也是香港治權的兩個主體之一（主權治權密合不分）；香港治權的另一主體，就是獲中央授權而治港（或稱「治理」、「管理」香港）的「港人」；其「主體」或「主要成分」（鄧小平語）必須是「愛國者」。

第二，「港人治港」的權限，作為有限度的自治，確是高度的；「中央治港」的權限，作為香港治權與「港人治港」並行不悖的主體，其所擁有的管治權，確是全面的。

先看「港人治港」的權限。除了人們熟悉的香港特區享有（或稱「獲中央授權」）的三權：香港特區的行政管理權、立法權和獨立司法權以外，「港人治港」還有以下兩項權限：

（1）香港基本法授權香港特區享有以上「三權」以外的權限。如外事權、行政長官有權對法院出具唯一有約束力的證明文件、自行立法維護國家安全、經停或往返中國內地以外的「航空自主權」，等等。

（2）在香港基本法沒有規定的事務當中，香港特區以行政指令或本地立法等方式，行使獲中央授權「自行管理」相關事務的權力。「港人治港」的這項權限又有兩方面：

一方面是，列入香港基本法附件三的全國性法律授權香港自行管理的權力。如全國人大常委會有關國籍法的解釋，授權香港特區出入境管理部門，可處理香港中國同胞的國籍問題，等等。

另一方面是，未列入香港基本法附件三，而以國務院文件或全國人大及其常委會決定等方式，授予香港特區自行管理相關事務的權力。比如香港特區成立前或初期發出的國務院文件，就授予香港特區以下管治權：自行處理港台民間交往大部分具體事務（中央政府有關處理港台關係的原則：史稱「錢七條」授權），擁有並行使深圳河南岸、版圖在香港特區但業權屬於深圳市的「河套地區」的管理權（國務院221號令授權），為香港中聯辦提供在香港特區履職所需的工作便利和法律豁免（國函[2000]5號文授權），等等。

再看「中央治港」權限。就是香港基本法規定的「中央管理的事務」這個範疇內的「中央」權力。這方面的「中央治港」權，相對「港人治港」權而可以與其分別行使，就都是也只能是治權或稱「管治權」，而不涉主權。為了保障「港人治港」權限的高度自治，「中央治港」權限只限於香港基本法規定的「中央管理的事務」這個範疇，但確實是「全面的管治權」：（1）涵蓋了香港基本法有關「中央管理的事務」這個範疇內的全部權限。如對行政長官和主要官員的任免權、對首席法官的備案權，對香港基本法的解釋、修改權，對香港特區須報請事項的批准權、備案權和發回權，等等。中央這方面擁有和行使的香港治權，都是授權「港人治港」時，保留在中央手裏，可以直接、間接或協助行使的權限（參見拙作《十九大報告有關「中央對香港全面管治權」概念的法律依據》，2017年11月《中國法律》）。作為香港治權的授權主體，中央保留在自己手裏的這些權限，由於是「主動的、全面的、不受限制的」（語出香港終審法院判詞），就不僅僅是監督權，而是全面的管治權。

（2）涵蓋了香港基本法未明確權屬的領域或範圍的全部事務，以符合這一原則：單一制政體下未授予地方的權力都屬於中央，沒有「剩餘權力」。

（3）涵蓋了在已授權「港人治港」的權限內，「沒有中央出頭香港解決不了」的情況下，中央可以也必須實施管治的權力。以符合這一原則：香港享有的自治是高度即「有限度」的自治，而非「完全」即沒有限度的自治。如全國人大常委會對香港基本法有關特區自治範圍條款的解釋權、對香港立法會制定的涉及自治事務的法案有權發回而令其失效等。

第三，「兩權結合」或「兩權統一」在「一國兩制」這個「好制度」中的地位。這是重温十九大報告首提「兩權結合」就賦予這一地位，進而領會習近平「7.1」香港講話進一步闡明為「兩權統一」而賦予其同樣地位的粗淺體會。

（1）「兩權結合」是十九大報告闡述「新時代中國特色社會主義（簡稱「新中特」）基本方略」時，有關「一國兩制」涉港澳部分的唯一表述。也是十九大報告列作「兩個確保」的前提：「確保『一國兩制』方針不會變、不動搖，確保『一國兩制』實踐不走樣、不變形」；「兩權結合」與「兩個確保」之間，僅用逗號連接。

（2）「兩權統一」是習近平「7.1」香港講話對「兩權結合」的進一步闡明：既是治理好香港特區的前提，也是確保「一國兩制」行穩致遠的前提。他指出：「只有做到了」「落實中央全面管治權和保障特別行政區高度自治權是統一銜接的」，「才能夠把特別行政區治理好」。又指出：「只有深刻理解和準確把握」包括「兩權統一」在內的「『一國兩制』的實踐規律，才能確保『一國兩制』事業始終朝着正確的方向行穩致遠」。

（3）「中央治港」與「港人港」的「有機結合」或「統一銜接」，「任何時候不得偏廢」（十九大報告），是防止或避免「完全自治」或誤用、錯用甚至濫用「中央全面管治權」的制度性「安全閥」。「兩權」都在治權範圍，但分處不同位階或層級，而不能相互取代：「中央治港」的權限屬國家層級，在法律位階上，高於屬特區層級的「港人治港」的權限。但「兩權」脱節而導致「一權獨行」，就會出現「完全自治」或誤用、錯用甚至濫用「中央全面管治權」。

香港基本法有關「國家行為」的規定，就體現了「兩權」在同一治權事項上的「有機結合」或「統一銜接」。既明確了國家行為由中央擁有並行使「司法管轄權」，又明確了香港法院可審理包括涉及國家行為案件在內的所有案件：「兩權」就實現了在香港治權不同層級上的並行不悖；同時明確規定，對涉案事實，香港法院因對國家行為沒有司法管轄權，就必須接受中央政府透過香港特首出具的證明文件的約束：就實現了「兩權」在香港法院審理涉及國家行為案件這一治權事項的「有機結合」或「統一銜接」。

這就提示我們，「港人治港」的權限，即使由「愛國者」來行使（香港特區自成立至今，三個政權機關都實現了「愛國者為主體」），或「愛國者治港」，亦絕不容許香港「完全自治」。中央「該出手時就出手」，對「完全自治」或「港獨」始終「零容忍」。同樣，「中央治港」的權限在行使時，亦需保障「港人治港」的權限不受損害。無論治理香港特區，還是推進「一國兩制」事業，「中央治港」和「港人治港」都必須「有機結合」或「統一銜接」，絕不能「偏廢」其中「一權」，或「兩權」脱節而各行其是。

這是否就回答了「一國兩制」的未來走向或「有何研判」的問題：只要堅持「兩權結合」或「兩權統一」，確保主權治權不可分，「一國兩制」這個方針就不會變、這項實踐就不會偏，就可以也一定能夠行穩致遠。