港區國安法｜立法之後，什麼是「依法治港」的下一步（下）
香港和中央之間好像有種「政治時差」，很多治港方略明明已經公布了一段時間，可直到當局坐言起行時，我們卻是一副渾然不知的樣子，批評對方「背信棄義」，但鮮少反思「自我實現」是如何造成的。例如，去年底中共十九屆四中全會上，中央已提出「建立健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制」，但我們卻深陷高呼「攬炒」的「反修例」泥沼，導致當局親自出馬替港立法；又如，儘管中央從回歸開始就強調「依法治港」，近十年更加強建構「頂層設計」和「底線思維」，但我們卻自恃法治水平高人一等，質疑人家說法空泛難懂，從沒認真對待。「港區國安法」最快將於下周初回歸二十三周年前夕通過，中央「依法治港」的工作將陸續有來，而我們還要繼續「jet lag」、自欺欺人嗎？
（「如何理解中央依法治港」系列二之二）
承接上文︰港區國安法｜立法之後，什麼是「依法治港」的下一步（上）
《港區國安法｜立法之後，什麼是「依法治港」的下一步（上）》提到，自回歸以後，中央主要沿用「統戰治港」和「依法治港」兩大策略，而前者相對後者明顯；但自習近平於2012年接掌中共總書記之後，開始強調「依法治國」和「依法治港」的論述，至2014年「佔領行動」發生前後，更開始由「統戰治港」轉向「法治治港」。
問題是，撇除香港以為內地「法治」落後的刻板印象，兩地對「依法治港」的理解偏差確實在所難免。最基本的分別是，沿用普通法的香港，認為「法治」要體現「以法限權」，而沿用社會主義法制的內地，則把「法治」視為治理的工具。
英殖歷史成功把香港原有的法律制度和社會秩序（當時刑事案件適用《大清律例》，民事糾紛則沿用華人習慣和宗族規範）改頭換面，令普通法傳統植入香港，也促使講究「憲政法律秩序的規則性與官僚理性化的專業性」合而為一的自由主義「法治」觀在香港生根萌芽，人們因而形成一種將「規範」和「事實」簡單二元劃分的思維，既排斥人性的情感認同，也否定歷史的文化傳統，而僅僅是把這兩種因素當成「事實」納入「規範」的治理理論——這和承載了數千年歷史底蘊和實踐文化的當代中國的治理觀念，存在明顯的落差。
《一國兩制實踐白皮書》執筆者之一的北京大學法學教授強世功，最近在全國港澳研究會會刊《港澳研究》發表的《中央治港方針的歷史原意與規範意涵——重溫鄧小平關於「一國兩制」方針的重要論述》一文中解釋，當代中國的治理觀念就是一種超越自由主義的治理技術，把「法治」放在更宏觀的政治秩序之下去發展而成；所以，中央在制訂治理政策時，更加注重「事實」的具體性、歷史性和地方性，並以此連接被自由主義阻隔了的「規範」。
簡單來說，「法治」是現代國家的治理方式，若想達到「良法善治」，無論「立法」還是「執法」時，都必須回到歷史情境中去，才能幫助立法者或執法者正確理解法律、並且運用法律制訂目標和方向。強世功強調，「法治」的重要性不僅僅在於「法」本身，更在於圍繞「法」產生的一套關於如何理解和闡釋它的理論敘述，而論述當中必然包含情感和信仰、價值和目標、理解和指向，凡此種種正好決定着「法」的運行方向和運行過程。強世功又認為，執政者能否善用「法治」技術來治理社會，正正是對其執政理念、執政能力、執政技藝和執政水平的一大考驗，因此，即使是同樣一套法律制度，但在不同的國家、民族、文化、執政群體，以及法律人群體的運作之下，就會產生完全不同的治理效果。
以中央治港為例，在中英談判之初，中央就面臨「規範」（中國本身擁有香港主權）與「事實」（英國在香港行使主權）的割裂困局，而若要把中國對香港擁有主權的「規範」變成（結合成）中國對香港恢復行使主權的「事實」，中央不但要採取「收回」香港的政治行動，更需要形成一套治理香港的理論論述——這被鄧小平在實踐「中國特色社會主義」的「規範」之下，概括為「一國兩制」方針，即把社會主義和資本主義的「事實」共存上升到「規範」共存的層面，促使了《基本法》的「規範」形成——這就是中央的「依法治港」理論內涵。
若用上述對中央「依法治港」的理解框架來看待去年底中共十九大四中全會所通過的《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，再重讀論及「一國兩制」的內容，或許便不難明白中央將進一步制度化、規範化、程序化「依法治港」的決心——當中所提及要「建立健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制，支持特別行政區強化執法力量」的目標，已經落實成為有望在下周初回歸二十三周年前夕由全國人大常委會親自制訂並通過的《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法（草案）》，當中將結合「實體法」（即規範某些行為的義務和權利的法律）、「程序法」（即實現有關義務和權利的法律），以及「組織法」（即用以規範執法機構執法權責的法律）等三種法律內容，對「分裂國家罪」、「顛覆國家政權罪」、「恐怖活動罪」、「勾結外國或者境外勢力危害國家安全罪」等四大罪行作出相應的刑責規則。
在一個月前全國「兩會」期間，全國人大才剛剛通過授權人大常委會就「建立健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制」制訂相關法律，以切實防範、制止和懲治任何危害國家安全的行為。當時曾在香港社會激起千重浪，泛民主派甚至批評中央「繞過」《基本法》第23條所賦予香港自行立法處理國家安全的權利，此舉既無視自己多年前極力反對特區政府自行立法的事實，也說明他們並不理解中央的法治觀念和法理論述。
其實，中國憲法學研究會副會長、武漢大學法學院教授周葉中和武漢大學黨內法規研究中心特聘研究員張小帥兩位憲法學者，早在2016年合撰論文《再論全國人大對香港特別行政區的國家安全立法權》。他們提出，就《基本法》第23條的條文提及的「應自行立法禁止」而言，可見三十年前立法期間中央對將來特區政府的充分信任，才把國家安全的立法權授予香港，希望港府能夠積極制訂適用於香港的國家安全法律，當中「應」字反映特區政府就國家安全立法的「義務性」，而「自行」則可見中央對特區立法的「授權性」；他們更指出，特區政府應當履行有關法律義務以回饋中央的信任，否則將破壞中央與特區之間的信任機制，屆時中央絕對有權運用中央對港的全面管治權，去糾正這種破壞信任的行為，例如全國人大可以依法收回上述的自行立法授權，逕行立法——不料，這成為了當今的「預言」。
至於日前由全國人大法工委兼基本法委員會主任沈春耀就《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法（草案）》內容作出說明後，泛民又批評中央政府將於香港設置「維護國家安全公署」、而特區政府則將設立由中央指派顧問的「維護國家安全委員會」、由行政長官指定法官處理涉及危害國家安全案件等前所未見的安排，將會破壞「一國兩制」、影響「司法獨立」，卻沒有反省為何一海之隔的澳門，可以由當地官員自行統籌整體國安事務，但香港卻要「被立法」、「被監督」、「被指導」，令「治權削弱」成為「自我實現」的預言？
不過，即使香港「被立法」，納入《基本法》附件三的「港區國安法」，也只意味其「直接有效」而非「直接落地」；換言之，仍然有待特區政府主動擔起對接兩種法律體制的責任、盡快完成相關的法律配套建設，才能令「港區國安法」真正落地。至於實際上應該怎麼做？中聯辦主任駱惠寧在今年「全民國家安全教育日」上所發表的講話，值得特區政府反省參考——「要盡快在維護國家安全的法律制度和執行機制層面下功夫，該制定的制定，該修改的修改，該激活的激活，該執行的執行，絕不讓香港成為國家安全的風險口」——「該制定」的，中央已經出手代替香港制定了，「該激活」和「該執行」的，仍然有待特區政府自覺採取行動。
另外，全國人大委員會栗戰書早前已在工作報告中提到，除了「建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制」之外，下一步工作安排還包括「完善全國人大常委會對《基本法》的解釋制度」，而這項工作被概括在「確保憲法全面實施」的首要任務當中；這讓人有充分的理由相信，在中央「依法治港」的策略之下，人大常委日後有可能經常行使《基本法》的解釋權，甚至可能為此制訂一套有細緻規定的「程序法」。
事實上，無論是建立國安法律機制，還是完善人大釋法制度，通通早在去年四中全會《決定》已經被明確提出，除此之外，《決定》當中還表明要「完善中央對特別行政區行政長官和主要官員的任免制度和機制」，以及「健全特別行政區行政長官對中央政府負責的制度」——有理由相信，這系列關於「健全中央依照《憲法》和《基本法》對特別行政區行使全面管治權的制度」的法治建設，將會陸續有來，例如訂明特區高官的任職制度、免職制度、評價制度、懲戒制度和述職制度。
值得注意的是，中央「依法」完善各種治理制度的同時，也會加緊督促特首政府解決纏繞香港已久的深層次結構矛盾。正如身兼港澳工作領導小組組長的國務院副總理韓正早前在「兩會」期間提及，房屋是香港的深層次問題之一，希望香港恢復穩定之後，可以集中精力推動社會民生改革。
「依法治港」來勢洶洶，而這不只是「中央治國」的事，同時也是「港人治港」的事。時至今日，如果我們仍然缺乏「治港」的自覺和責任，我們又憑什麼捍衛「高度自治」？
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上文節錄自第219期《香港01》周報（2020年6月22日）《港區國安法通過之後 什麼是依法治港的下一步》。
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