【港區國安法】拆解兩大疑問：法官如何指派？駐港人員如何守法？

十三屆全國人大常委十九次會議上星期在北京召開，會議初次審議了《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》（下稱「港區國安法」）的草案，並由全國人大常委會法制工作委員會負責人作出了關於「港區國安法」草案的說明（下稱《說明》），並且提到「這是一部兼具實體法、程序法和組織法內容的綜合性法律」。草案內容主要包括六個「明確」：明確規定中央和香港有關國家安全的責任、明確規定維護國家安全應遵循的法治原則、明確規定香港相關機構及其職責、明確規定危害國家安全的罪行和處罰、明確規定案件管轄權、法律適用和程序，以及明確規定中央駐港維護國家安全機構的權力和職責，當中自然包括了對香港法官的要求，以及交代了中央將在香港設立一個新機構—維護國家安全公署（下稱「國安公署」）。

《說明》稱起草「港區國安法」的指導思想之一是要「為推進香港特別行政區維護國家安全相關制度機制建設、加強香港特別行政區維護國家安全執法司法工作提供有力的憲制依據和法律依據」，而草案開首也重申了香港司法機構「應當依據有關法律規定有效防範、制止和懲治危害國家安全的行為和活動」、「應當切實執行本法和香港特別行政區現行法律有關防範、制止和懲治危害國家安全行為的規定，有效維護國家安全」。

至於對審理危害國家安全犯罪案件司法程序審理的具體規定，則是：「香港特別行政區行政長官應當從現任或者符合資格的前任裁判官、區域法院法官、高等法院原訟法庭法官、上訴法庭法官以及終審法院法官中指定若干名法官，也可以從暫委或者特委法官中指定法官，負責處理危害國家安全犯罪案件。」

指定審案人選　已有現行先例

上述規定應是指行政長官從各級法院現任、前任、暫委或特委法官中指定一群適合審理危害國家安全犯罪案件的人選，而非直接就個別的危害國家安全犯罪案件選擇一位主審法官。這種安排驟眼看來可能讓人覺得侵犯了《基本法》第2條及第19條規定香港享有的獨立司法權（independent judicial power），以及第85條規定的「香港特別行政區法院獨立進行審判（exercise judicial power），不受任何干涉」，但要注意的是，《基本法》第48條、第88條分別規定了「依照法定程序任免各級法院法官」屬於行政長官的職權之一、「香港特別行政區法院的法官……由行政長官任命」，而預先限制審理某類案件法官的範圍並未進入案件審判過程、仍屬於事前「任命」範疇，所以不能冒然視為行政長官干涉香港法院行使其審判權。

在香港現行機制下，行政長官委任個別法官來專門處理某類案件其實不是沒有先例。以過去一年委任的司法人員為例，現任行政長官林鄭月娥曾於2019年1月任命區域法院法官陳振國為主任家事法庭法官，又於同年7月委任高等法院原訟法庭法官林雲浩為競爭事務審裁處主任法官、高等法院原訟法庭法官歐陽桂如為競爭事務審裁處副主任法官。主任家事法庭法官負責處理離婚、贍養費、管養權及領養兒童等婚姻案件的區域法院家事法庭，而競爭事務審裁處主任法官和副主任法官則負責處理反競爭行為、濫用市場權勢、減弱競爭的合併等案件的競爭事務審裁處，故此這些任命實際上都已起到限制審理某類案件法官範圍的作用，「港區國安法」關於行政長官指定審判法官範圍的規定在本質上跟它們並沒有多少差別。

尊重司法獨立　諮詢推薦委員

不過，「港區國安法」裏行政長官指定審理危害國家安全犯罪案件法官人選的做法，始終會讓人對香港能否維持司法獨立產生疑慮。本來行政長官就未必熟悉司法機構及法律事務，單憑他或她來判斷誰人適合處理相關案件絕不可行；況且《基本法》第88條提到行政長官任命法官必須「根據當地法官和法律界及其他方面知名人士組成的獨立委員會推薦」，該委員會即是由律政司司長、終審法院首席法官與法官、大律師、律師及業外人士代表組成的司法人員推薦委員會，所以無論出於實務操作需要、抑或服從《基本法》的要求，行政長官未來指定審理危害國家安全犯罪案件法官的範圍都應繼續徵詢司法人員推薦委員會的意見和建議，以鞏固大家對本港司法獨立的信心。

《司法人員推薦委員會條例》第6條規定了該委員會的職能為就「司法職位空缺的填補」、「司法人員就服務條件提出的申述」、「影響司法人員而可予訂明或可由行政長官轉介予委員會的任何事項」向行政長官提供意見或作出推薦，危害國家安全犯罪案件審理人選可以當作第三種事項。

與此同時，第13條也規定了行政長官會同行政會議可藉規例訂定「委員會就額外職能的履行」。只是此類案件既然需要劃定人選範圍處理，那麼長遠來說本港還是應該參考前述區域法院家事法庭、競爭事務審裁處的先例，先在司法機構之內設立國家安全特別法庭，然後正式向立法會提出法案修訂《司法人員推薦委員會條例》和其「司法職位」附表的內容形成固守機制，使委員會成員未來能夠依法推薦法官人選，再讓向中央負責的行政長官作出最終決定。

釐清公署角色　避免再生爭議

「港區國安法」草案另一值得關注之處是關於中央駐港國安公署的安排。《說明》稱呼它為「中央人民政府駐香港特別行政區維護國家安全機構」，接着又說「中央人民政府在香港特別行政區設立維護國家安全公署」，這種表述很容易讓人聯想到不久前中央人民政府駐香港特別行政區聯絡辦公室與《基本法》第22條關係的爭議。該條規定：「中央人民政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市均不得干預香港特別行政區根據本法自行管理的事務。中央各部門、各省、自治區、直轄市如需在香港特別行政區設立機構，須徵得香港特別行政區政府同意並經中央人民政府批准。中央各部門、各省、自治區、直轄市在香港特別行政區設立的一切機構及其人員均須遵守香港特別行政區的法律。」

打從香港回歸以後，特區政府一眾官員自己都沒弄清楚作為國務院派出機構的中聯辦既非中央人民政府所屬部門，亦不是中央部門在港設立的機構，導致歷年說法屢次出現自相矛盾、含糊其辭之處，並且鬧出了兩個月前「三易其稿」的笑話。現在「港區國安法」又成立一個新的駐港國安公署，它跟《基本法》第22條的關係將來無疑又會成為市民焦點，港府官員必須汲取上次中聯辦爭議的教訓，仔細學習和向市民解釋好各個相關的問題，包括：香港維護國家安全事務是否屬於中央管理的國防範疇、駐港國安公署是否由作為國務院組成部門的國家安全部設立、特區政府有沒有同意中央來港設立國安公署等等，別再惹起另一場圍繞中央駐港機構的糾紛，平白消耗他們本就少得不能再少的管治威信。

不管「港區國安法」下的國安公署是否跟《基本法》第22條有關連，屬於它的內地人員明顯都需要像中聯辦、外交部駐香港特派員公署等其他中央駐港機構一樣遵守本地法律。

制約駐港人員　嚴守本地法律

事實上，香港社會一直以來對於該等機構的關注焦點，是駐港人員會否受本地法律制約而已。《說明》提到「港區國安法」草案規定國安公署僅於「特定情形」插手管轄香港的案件，期間需「依法辦理危害國家安全犯罪案件」，同時「駐港國家安全公署應當嚴格依法履行職責，依法接受監督，不得侵害任何個人和組織的合法權益。駐港國家安全公署人員除須遵守全國性法律外，還應當遵守香港特別行政區法律」，可見中央已經察悉港人對這個問題的憂慮，然而如果條文真的只有這些簡短的原則性規定，恐怕還是未必能讓人完全放心。

為達此一目標，國安公署可考慮參照《中華人民共和國香港特別行政區駐軍法》對解放軍駐香港部隊的要求。除遵守法律、依法辦事和不得侵容港人權益外，《駐軍法》進一步規定香港駐軍人員「不得以任何形式從事營利性經營活動……並不得從事與軍人職責不相稱的其他任何活動」，以及「香港駐軍人員非執行職務的行為，侵犯香港居民、香港駐軍以外的其他人的人身權、財產權以及其他違反香港特別行政區法律構成犯罪的案件，由香港特別行政區法院以及有關的執法機關管轄」。鑑於國安公署人員擁有在港執法的特殊角色和權力，市民期望看到的應是「港區國安法」對國安公署駐港人員作出類似限制，這樣才能相信公署沒違反《基本法》和「一國兩制」制度體系。

上文節錄自第219期《香港01》周報（2020年6月22日）《國安法下的香港法官與國安公署》。

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