【港區國安法】中央將設駐港第四機構　國安公署職能解讀

全國人大法律工作委員會對「港區國安法」《草案》的說明與主要內容於上周六（6月20日）出爐，其中最為引發各方爭議的動作可謂宣布將在香港設立「國家安全公署」，這意味着繼中聯辦、駐港部隊、外交部駐港特派員公署後，中央將在香港設立「第四機構」。國安公署的級別和作用分別是什麼，將扮演怎樣的角色？它與同樣在《草案》中要求成立的「香港維護國家安全委員會」的區別是什麼？同樣是特區，為何澳門目前只有國安委而無國安公署？ 從《草案》說明上看，國安公署是得到中央充分授權並對香港國安委工作具監督、指導職責的。

草案說明一出爐，各方解讀多聚焦於國安公署的設置。結合說明中所提及的要在港府內成立維護國家安全委員會的內容可看出，在中央的構想中，未來香港國安事務將由港府主要官員構成的香港國安委負責總體統籌；香港警務處內部設立的國安部門扮演執法力量，律政司設置專責部門負責檢控；國安公署作為中央政府駐港代表機構，負責中央與香港在國安事務上的協調，監督、指導香港國安事務。三者共同構成香港維護國安的組織體系。

級別若「高配」　看齊中聯辦

九七回歸後，作為中央在港治權的體現，中央在港共設立三個直屬機構，分別是中央人民政府駐港聯絡辦公室（中聯辦）、解放軍駐港部隊和外交部駐港特派員公署（外交公署）。三者各司其職，中聯辦負責聯絡中央與香港特區；駐港部隊負責香港防務；外交公署代表中央，負責處理香港與外國政府和國際組織之間的外交事務。

2019年爆發的反修例風波證明，以上三個派駐機構都無法獨立、完整地防範、制止發生在香港的危及中國國家安全的行為。這也讓北京痛定思痛，決定設置作為中央第四派駐機構的國安公署，初衷就是保障「港區國安法」在香港的落地。

國安公署的機構類型、行政級別將是如何，對照中聯辦、外交公署或可一探究竟。機構類型上，中聯辦是國務院派出機構，是正部級部門。外交公署的級別較低，是外交部派出機構，系副部級部門。因此，國安公署有兩種可能的配置，「高配」參照中聯辦，同為國務院派駐香港機構，直接對中央匯報，其主管為正部級幹部。「低配」則參照外交公署，由主責香港國安的中央部門派出，為副部級部門。但不管「高配」還是「低配」，國安公署都屬於中央派出部門，代表中央在港行使國安職權。

國安委與國安公署異同

值得注意的是，國安法《草案》同時規定成立香港國安委，這與國安公署有何異同？首先，香港國安委與駐港國安公署相同之處在於二者的主要職責都是國安事務，都有分析研判香港特別行政區維護國家安全形勢之使命。

先說國安委這個機構，出於對國家安全的考慮，中央於2014年開始籌備設立「國家安全委員會」，直屬於中共中央總書記，負責國家安全工作，以「完善國家安全體制和國家安全戰略，確保國家安全」。隨後，中國地方各省均成立了由省委書記擔任主任的「地方國安委」。

與香港一樣同屬特別行政區的澳門，也在2018年成立了「澳門特別行政區維護國家安全委員會」，由行政長官及保安司長擔任主席和副主席，行政法務司長、警察總局長、特首辦主任也是委員。澳門國安委負責統籌協調政府部門推進維護國家安全的配套立法、促進執法及宣傳教育。但是中央並未在澳門建立國安公署，究其原因，離不開《基本法》第23條在香港遲遲得不到立法，迫使全國人大直接制定「港區國安法」交香港特區政府頒布執行。

從「港區國安法」的設立來看，北京本意並非剝奪香港在《基本法》授權範圍內的立法權與司法權，而是意在使香港不成為中國國安體系的「漏洞」。香港若能如澳門設立國安委，盡早完成23條立法這一憲制責任，很可能駐港國安公署也就沒有必要建立。

職能與國安委三大區別

香港國安委與國安公署最大的區別在於職能層面。「港區國安法」《草案》中明確，香港國安委是香港國安的「決策機構」，「統籌」特區國安事務。除了成員與澳門國安委一樣基本由政府官員組成外，其職責也同樣包括分析研判香港國安形勢、制定維護國安政策、推進特區維護國安的法律制度和執行機制建設、協調國安重點工作和重大行動。值得注意的是「推進特區國安法律制度建設」這一條，表明《基本法》第23條不會因為「港區國安法」的出台而廢止，中央反而賦權香港國安委這個與港府「一套人馬，兩塊牌子」的機構，名正言順地推動立法。

在《草案》中，國安公署作為中央政府「派出機構」，其職能有四點：分析研判香港特別行政區維護國家安全形勢，就維護國家安全重大戰略和重要政策提出意見和建議；監督、指導、協調、支持香港特別行政區履行維護國家安全的職責；收集分析國家安全情報資訊；依法辦理危害國家安全犯罪案件。

其中，除了「分析研判香港特別行政區維護國家安全形勢」與香港國安委一致外，其餘幾點區別於香港國安委。

職能區別之一是「意見和建議」，即國安公署對中央政府、港府及香港國安委的戰略政策提供「參謀」，同時收集分析國家安全情報資訊，也成為港府、中聯辦外向中央反映香港國安形勢的「第三管道」。

區別之二是對港府維護國安職責進行「監督、指導、協調」，扮演「監督者」的角色。區別之三是國安公署並非只務虛，關鍵時刻還要務實，雖然《說明》中強調「港人治港」，多數案件的執行、檢控、審判仍然交由香港本地處理，但公署仍有職權可直接辦理案件。

對比可見，在遵循「港人治港」的大原則下，香港特區維護國安的主體仍然是港府。國安公署的作用參考外交部駐港公署，外交部駐港公署雖然是中央派駐香港處理外交事務的機構，但通常香港出入境、簽證審批、對外經貿都是由香港本地機構負責。同樣道理，香港本地維護國安工作基本上仍然由香港本地執法機構負責，尤其是香港警務處內部設立的維護國安部門負責執法。

最後，《草案》說明中也提及，香港國安委內部將「設立國家安全事務顧問，由中央人民政府指派，就香港特別行政區維護國家安全委員會履行職責相關事務提供諮詢意見」，從目前情形推測，國安公署負責人有極大可能也將在香港國安委中擔任顧問一職。

在「特定形勢」下履行實權

正如《草案》說明中所提及，北京設置國安公署的本意是「避免可能出現或者導致出現香港特別行政區《基本法》第18條第4款規定的緊急狀態情形」—即避免香港特別行政區內發生港府不能控制的危及國家統一或安全的動亂而進入緊急狀態的情況。

因此，如前文所言，國安公署也就不可一味只有虛權而無實權。《草案》中同時規定，不排除在特定情形下，國安公署對香港特區危害國家安全犯罪案件進行管轄。

這種特定情形是什麼？初步推斷或有兩種情況，一是發生在香港的，除港獨外其他危及國家安全的情形，例如台獨、疆獨、藏獨及其他間諜行為、恐怖主義行為。尤其是嚴重性已經超出港府、香港警隊所能管轄的範圍，例如與內地內部間諜份子、恐怖份子勾結，就需要國安公署出面協調內地國安部門，共同防止威脅國安情況發生。

另有一種可能性，即發生在香港的威脅國安行動的嚴重性已經超出港府、警隊的能力範疇，單憑香港本地執法力量難以應對，國安公署將對此類案件進行管轄。儘管這種情況出現的可能性極小，但鑑於過去數年香港所發生之事件，中央政府需在《草案》中留有解釋空間，以防特殊情況出現。

上文節錄自第219期《香港01》周報（2020年6月22日）《中央將設駐港第四機構　國安公署職能解讀》。

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