【區議會．五】放權區議會遲遲未允現 只增加撥款談何充權
即使做到公民參與，構想的政策措施要能落地，還需要掃除區議會權力的限制。自擁有地區管理實權的市政局及區域市政局「被殺」之後，政府承諾會逐步擴充區議會職能，但從1999年「殺局」至今，縱使不少學者和政黨均提倡賦予區議會當年兩個市政局般的法定權力，但仍沒有帶來實質改變，亦看不到政府有下放權力的意願。
承接上文︰【區議會．四】區議員無能為力或自我設限？ 黃英琦︰沒有被規劃
現時區議會的法定職能受《區議會條例》規限，當中列明作為諮詢架構的區議會，為各項地區事務提供意見，然而，這個職能並非不能改變。《基本法》第四章第五節第九十七條訂明：「香港特別行政區可設立非政權性的區域組織，接受香港特別行政區政府就有關地區管理和其他事務的諮詢，或負責提供文化、康樂、環境衞生等服務。」第九十八條則訂明：「區域組織的職權和組成方法由法律規定。」
條文中「非政權性」一詞，主要意涵是「沒有政治權力」（立法權、行政權和司法權），香港中文大學政治與行政學系副教授馬嶽認為，這個詞本來就是含糊的，以他理解，「非政權性」的意思相等於不是一個「地方政府」。「如果從整個中國的角度來看，就是香港特別行政區之下不會再有一層（政府架構）。」
談到把市政局的權力撥歸區議會的看法時，馬嶽解釋所講的不是諸如徵稅、制訂地方法例的權力，只是在說管理圖書館、設定圖書館開放時間、泳灘收費等管理地方設施的權力，「把管理權力給予地區，不會把它變成一個政權性質的組織」，因而沒有牴觸法例。
至於可行性方面，馬嶽認為可從兩個層面來看，「學術上看是可以的，但我不贊成放到18區，因為現時區與區之間的間隔不明顯，也看不到有那麼大的需要。較為理想的做法可能是把區議會重組成7至8個區，再把某些地區設施管理、文娛康樂和市政方面的權力下放。若從現實政治的層面看，很明顯政府是不會這麼做的。一個沒什麼權力的區議會，加上小選區，令整件事是充滿局限，沒法子討論比如社區規劃的狀況，這對建制派最為有利。」
收回權力 公眾諮詢如騙局
市政局於1936年1月1日取代潔淨局，其職能受《1935年市政局條例》規管，是為提供食物衞生、清潔街道、文娛康樂設施、管理食肆等市政服務的法定機構，亦是香港三級議會的一部份，執行部門為市政總署（前稱市政事務署）。1960年至1986年市政局亦有為新界地區提供服務，直至區域市政局成立。
自兩局被廢除後，政府收回市政事務的權力，由康樂及文化事務署及民政事務署主管文化、康樂的服務，環境衞生則由食物及環境衞生署管轄。然而，複雜的行政架構令政策未能針對地區居民的需要，區議員亦甚少推動居民由下而上參與制訂政策。同時，整個架構未能有效地向公眾問責，區議員往往在地區措施改變後表示自己「成功爭取」，但在制度欠缺透明下，市民往往未必知道區議員有否積極為市民發聲，也直接削弱了政府的認受性。
政府多年前曾就區議會的職權擴充進行公眾諮詢，但並未起到實際作用。馬嶽認為，所謂的公眾諮詢其實「是政府騙你的」，據他觀察，政府一直以來的方向都是把權力收歸政府部門，在把權力下放給區議會一事上從來未有顯露過誠意。「那麼辛苦『殺局』，目的就是收回權力，怎會放權。」
值得一提的是，政府在2006年曾就區議會的角色、職能及組成檢討，進行了為期三個月的公眾諮詢。諮詢文件提出讓區議會參與管理一部份地區設施、強化民政事務專員在協調政府地區工作方面的角色、加強區議會和政府之間的溝通、改善區議員的酬金和津貼安排。然而，區議會只是在公園和圖書館等推行個別計劃，真正的共同管理最終未有實現。
當年諮詢收到的意見，普遍支持讓區議會參與管理某些地區設施，但有區議員和學者促請政府承諾進一步把權責下放予區議會，例如賦予區議會管理地區事務的行政權力、財政自主權，以及僱用和解僱員工的權力。另有不少意見認為，應讓區議會更直接參與街道管理工作，包括處理小販管理、違例建築、阻塞街道造成公眾滋擾等問題。不過，政府回應指，由於建議採用審慎和循序漸進的方式加強區議會的角色，上述意見與政府建議並不相符。
除此以外，有不少區議員提出設立獨立的區議會秘書處，以及讓區議員參與評核民政事務專員的表現。政府同樣表示「在現階段不會考慮」這兩項建議，因為當次檢討的基本原則是不應涉及任何法例修訂（與選舉相關的事宜除外）或改變公務員現時的人手安排。
小白象工程 公帑未用得其所
黃英琦回想當年進行檢討，說有一幕至今仍記得很清楚：「有個會議是18區主席會見前特首曾蔭權。很記得某區議會主席說：『其實我們做區議員是做諮詢的，不需要那麼多管理權力，所以你可以收回（權力）的。我們也不懂管理游泳池和圖書館。』曾蔭權那時罵他：『讓你管理就要學啊，你和康文署共同管理，服務社區的啊！』」後來，共同管理差不多等同告吹，但她認為政府不放權是一回事，區議會不作為是另一回事。
「區議員（工作）那麼安穩，三萬元月薪也挺優厚的，又有議員辦公室，又有錢請助理。凡是改革，都不要期望政府會先行，要有一群人覺得區議會的職能不夠，所以出來倡導，寫文件已是較溫和的方式，或者應去抗爭。很少有改變是會由政府發起、去說『我來增加你的職能吧』。」黃英琦說。
近幾屆政府嘗試以一些名目來擴充區議會的職能，比如「社區重點項目計劃」、「社區參與計劃」、 「地區主導行動計劃」 等，均是透過增加地區撥款為主，不少區議會只是做一些小型地區建設項目，有區議會更被批評通過一些造價昂貴、但用途不大的「小白象工程」，例如觀塘海濱音樂噴泉及銅鑼灣摩頓臺活動中心，合共涉及超過1.8億元撥款（見表），導致公帑未能用得其所。單純增加撥款，只能資助部份工程建設和文娛康樂活動，對改革地區行政無甚幫助，更談不上真正的充權。
區議會要推動公民參與及加強地區管治的能力，需要從制度及人事兩方面着手，政府放權及區議員不再抱畫地為牢的思想，同等重要。
跟2014年雨傘運動後相似，近月的抗爭運動中出現了一股求變的動力，不少有份投身這場示威浪潮的政治素人欲走進議會，為即將於11月舉行的區議會選舉帶來新氣象。
相關區議會系列報道：【區議會．一】從光復上水與屯門公園行動 看區議會失效【區議會．二】政府無力監管拖延多年 譚駿賢︰區議會如「妹仔」【區議會．三】議員短視：小選區制度 淪街坊保母【區議會．七】議會受限仍需做防守工作 新思維需新人去碰撞
上文節錄自第177期《香港01》周報（2019年8月26日）《區議員無能為力 還是自我設限？》。
更多周報文章︰【01周報專頁】《香港01》周報於各大書報攤、OK便利店及Vango便利店有售。你亦可按此訂閱周報，閱讀更多深度報道。