「先立後破」是大是大非問題

中共中央政治局2月29日召開會議，討論國務院擬提請第十四屆全國人民代表大會第二次會議審議的《政府工作報告》稿。會議強調，今年的工作要堅持穩中求進、以進促穩、先立後破。值得注意的是，這是中央再一次強調「以進促穩、先立後破」的發展原則。當前中國面臨的發展形勢極為複雜，有必要充分吃透「先立後破」的精神，在今後的工作中才能少走彎路。

「先立後破」的提出，與「邊破邊立」、「先破後立」等概念相對應。在新中國的發展歷程中，「破」與「立」的關係問題經常出現。比如，早在20世紀60年代初期，國內就提出了「破四舊（舊思想、舊文化、舊風俗、舊習慣）、立四新（新思想、新文化、新風俗、新習慣）」。從歷史影響看，「四破四立」砸碎了很多傳統、文化和規矩，但並沒有真正立起來優秀的文化和思想，實際上為十年「文革」動亂和造反做了群眾動員和行動預熱。「破舊立新」遵循的就是「先破後立」的順序。

在新時期，「騰籠換鳥」是另一個「先破後立」的典型案例。在21世紀的第一個十年後，一方面，中國經濟因為改革開放獲得了長足發展，加入WTO推動了中國成為「世界工廠」，中國經濟從深入參與全球化進程而大受裨益；另一方面，中國在經歷了較長時間的經濟高速增長後，認為強勁的經濟動力不成問題，於是開始主動考慮推動產業升級和結構調整問題。當時的想法是，中國作為「世界工廠」不可替代，只要騰出籠子，趕走「老鳥」（傳統產業），不愁沒有「新鳥」（升級的、高技術企業）進來。於是，在珠三角、長三角等工業發達地區，地方政府開始主動驅鳥騰籠。

但沒想到的是，全球化時代的產業集聚和產業分工自有其規律，並不受政府部門的主觀意志所控制。當珠三角、長三角地區趕走了一大群看不上眼的「老鳥」，卻沒有大群的「新鳥」馬上飛進來。產業升級並不順利，企業更替也不順利，不少地方騰籠換鳥的結果，是通過政府之手製造了不少的產業空白區，一些開發區出現土地空缺、廠房無人租用的情況。更嚴重的是，一些產業生態相對完善的工業區，竟然出現了產業斷鏈、產業配套缺失的情況。這場「先破後立」的主動調整，留下了不少「只破不立」的後果，後遺症至今仍然存在。

進入高質量發展時期，也出現過不少在「破」「立」問題上的大力度做法。比如，在2021年年中，國內對多個行業發展中的問題進行整頓，試圖規範相關行業。在相關部門強化監管和規範的同時，中央媒體先後發文炮轟了多個行業，包括網遊、白酒、奶粉、晶片、醫療美容等多個領域，在社會上造成了人人喊打的局面，不僅造成相關領域的股票接連大跌，而且相關的實體行業也受到打擊。2019年以後，國內對網路、風險資本等領域的規範，實際上也是一種以「破」為主的整頓行動。

最為典型的「先破後立」案例是打擊教培行業。在減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔（「雙減」）的名義下，決策高層部門發布了相關《意見》，教育部負責具體執行。在高考指揮棒不變、應試教育體制不變的情況下，「雙減」行動聚焦打擊教培行業這一個環節，把一個產值8000億元、正常經營交稅、吸納上千萬人就業、滿足老百姓需要的教培行業，從地上打到地下，其結果是教培企業垮了、稅收沒了、就業沒了、百姓要為地下教培付出更高成本。嚴厲打擊之下，教培行業內的一些巨頭紛紛倒下，教培業內的上市公司如新東方、學而思，轉行的轉行，關門的關門。讓人匪夷所思的是，「雙減」政策出台時間在2021年，當時中國正處在新冠疫情衝擊下，雞飛狗跳的打擊教培，讓很多人在疫情期間斷了生計。這種多輸無贏的政策，招致了普遍的民憤，傷了民心。

頗為諷刺的是，在折騰了兩年多後，2024年2月8日，教育部官網發文，為提高校外培訓質量，滿足多樣化的文化教育需求，教育部研究形成了《校外培訓管理條例（徵求意見稿）》。其中提出：「面向義務教育階段學生實施的學科類校外培訓，應當依法實行政府指導價管理，由省級人民政府制定收費管理辦法。其他校外培訓的收費價格，應當報審批機關備案。」這一規定的核心意思是：在一定前提下，學科教培可以搞。這意味着，在被現實打臉之後，教育部開始修正過去的荒唐政策。不過，投資者和企業未必願意再進入教培行業，因為市場擔心教育部可能「翻燒餅」——不知哪天再度出手限制教培行業。

類似「雙減」政策之下的整頓教培行業，就是政策上「只管破，不管立」的典型做法，有些政策在執行時搞「一刀切」，更是形成了「先破，立不立再說」的局面。觀察這些政策、做法及其後果和影響，安邦智庫（ANBOUND）的研究人員深為這些政策的短視和粗陋感到遺憾，尤其是在中國經濟形勢不好、疫情後遺症嚴重、企業生存及民生脆弱之時，輕率地出台「先破後立」或「只破不立」的政策，對市場、民生都造成了不小的損失，對民心也造成了一定的傷害，加重了社會上的怨氣。

令人欣慰的是，在注意到一些失當的政策在經濟社會層面造成問題後，決策高層及時進行了政策調整和措施優化。

進入2024年，中央提出了「穩中求進」、「以進促穩」、「先立後破」等政策原則。安邦智庫首席研究員陳功認為，這些原則是一種具有尺度感的戰略性大政策，是對過去政策的一種總結和反思，很有很強的現實意義和戰略意義。陳功一針見血地指出，對於政府來說，破，總是容易的，這就是砸鍋的問題；如果要立，那就難了，那是事關飯碗的問題，不僅要找到飯碗，還要給碗裏裝上飯菜。現在中國在公共政策和經濟社會治理領域的問題是，一提砸鍋，大家爭先恐後，各種理由滿天飛，政府各個口子一齊上陣，蜂擁而上去砸鍋。但一提建設和飯碗，根本沒人吭聲了，即使有人吭聲，也是強詞奪理，表示一切都好的很，根本沒人談「飯碗」這回事。

就此而言，中央強調「穩中求進」、「以進促穩」、「先立後破」，非常及時，很有必要，極富現實意義！「穩中求進」、「以進促穩」，強調首先要穩，先穩定下來，再謀發展和前進；前進是為了進一步的穩，要用發展來保穩定。「先立後破」則是要先想好了如何保證吃飯的增量（「立」），再來考慮處理過時的存量（即「破」）。

陳功進一步建議，現在可以向各級政府官員和社會各界提出，先立後破，就是要在發展與改革等領域立下規矩：如果你有本事立，你就去破。如果能做到以新換舊，那很好！但是，如果你沒有本事立，那就不要破，要做的是用好存量，立足現有基礎進行改革，通過改革來增光添彩，修舊如新，保證在存量基礎上的新發展。

所以，中央現在強調先立後破，這不僅僅是一個次序調整問題，還是一個大是大非的問題！對國內龐大的幹部體系來說，誰在搗亂、誰在真抓實幹，就看幹部們如何處理「破」與「立」關係。

最終分析結論（Final Analysis Conclusion）：在當前形勢下，穩定發展經濟是中國面臨的頭等大事，事關企業和民生。中央強調「先立後破」，不僅僅是一個次序調整問題，還是一個如何對待穩定發展的大是大非問題！各級官員可能都需要吃透中央的精神，以此來指導各地的經濟發展和社會治理實踐。

本文經安邦智庫授權轉載。