兩會 | 黨政關係重塑迎來關鍵節點　國務院角色變化正式定型

一年一度的全國「兩會」是海內外近距離觀察中國政治風向的重要窗口。不過今年「兩會」打破過去30多年的慣例，不再舉行總理記者會。這一突如其來的消息讓許多人感到詫異，卻有跡可循，在一定程度上反映出中國政治秩序與規矩的變化。

與今年取消總理記者會同步進行的是，政府工作報告增加了「當好貫徹黨中央決策部署的執行者、行動派、實幹家」，「過去一年取得的成績，根本在於習近平總書記領航掌舵」，「把黨的領導貫穿政府工作各方面全過程」的新表述；1982年制定的國務院組織法時隔42年後首次修訂，「首要政治要求，就是明確國務院堅持中國共產黨的領導，明確黨和國家的指導思想特別是習近平新時代中國特色社會主義思想作為國務院各項工作的指導思想」，增加「國務院組成人員應當堅決維護黨中央權威和集中統一領導」的相應規定。這說明取消總理記者會不是孤例，而是與近些年來以來中國政治的走向密切相關，預示國務院角色的變化與定型。

1949年新中國成立後，自上而下的黨政體系隨之全面建立，國務院（起初叫政務院）在「黨的領導」下負責行政工作。這是中國政治體系不同於許多國家和地區的政治實踐卻符合中國歷史傳統的地方。許多國家和地區，都只有自上而下的一套政府體系來負責行政工作。但中國在各級政府之外還有扮演核心領導和決策角色的黨委體系，這就使得中國有兩套並行卻又有從屬關係的自上而下的政治體系。當然，這是在不包括軍隊、人大、政協的前提下開展討論。傳統中國的王朝在許多時候存在君主領導的宮廷和宗室體系、宰相（在君主領導下）負責的政府體系。新中國成立後建立的黨政兩套體系是在近代中國的民主與共和浪潮、革命實踐中成型，與傳統中國的兩套體系既有相似，又有重大區別，具有強烈的時代烙印。

改革開放前，中國黨政兩套自上而下的體系在運行過程中經常存在黨政不分、以黨代政的問題。改革開放後，為了適應經濟社會建設和對外交流的需要，中國開始主張「黨的領導」下的黨政分開，賦予政府體系更多的自主權與靈活性。儘管中國黨政關係的核心特徵是「黨的領導」，但畢竟在形式上分為兩套體系，勢必存在分工協作的問題，甚至在互動過程中有時會面臨現實張力，讓外界產生政治聯想。

2012年十八大後，中國政治一個突出風向是強化「黨的領導」和「黨中央的集中統一領導」，黨政關係發生新的變化，國務院的角色開始偏向經濟民生領域。2018年的「黨和國家機構改革」通過組建中央全面依法治國委員會、中央審計委員會、中央教育工作領導小組，強化對國務院司法部、審計署、教育部工作的領導，並將中央全面深化改革領導小組、中央網絡安全和信息化領導小組、中央財經領導小組、中央外事工作領導小組升級為委員會，職權明顯擴大。除此之外，中宣部統一管理新聞出版、電影工作，統戰部領導國務院下轄的國家民族事務委員會，管理宗教、僑務工作。2023年的「黨和國家機構改革」通過組建中央金融委員會、中央科技委員會、中央港澳工作辦公室來強化「黨中央的集中統一領導」。

去年3月，李強在首次出席總理記者會時說的「新一屆政府的工作，就是要把黨中央的決策部署貫徹好、落實好」，反映新形勢下黨政關係的走向。後來，李強又在新一屆國務院第一次全體會議上強調：「本屆政府的工作就是要把黨中央的決策部署貫徹好、落實好，我們每一位同志都要當好執行者、行動派、實幹家。」這恰好為今年李強第一次作的政府工作報告的新表述埋下伏筆。李強擔任總理以來，多次打破慣例與國家主席習近平一起出現在以前通常不會同時現身的場合，比如去年12月陪同習近平聽取香港特首李家超的述職，進一步反映新的政治秩序。

關於中國黨政關係的變化，2017年時任中紀委書記王岐山的一番話早已點明：「在中國歷史傳統中，『政府』歷來是廣義的，承擔着無限責任。黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關以及法院和檢察院，在廣大群眾眼裏都是政府。在黨的領導下，只有黨政分工、沒有黨政分開，對此必須旗幟鮮明、理直氣壯，堅定中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信。」照此邏輯，既然黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關以及法院和檢察院都屬於政府，「黨的領導」又是中國政治的突出特徵，那麼黨政關係便有新的含義：改革開放以來在前台扮演政府角色的國務院領導的各級政府其實是行政機關或狹義政府，作為「黨的領導」的核心的中共及其領導的所有機關才是廣義政府，並正在走向前台。

3月5日，全國人民代表大會常務委員會副委員長李鴻忠作關於《中華人民共和國國務院組織法（修訂草案）》的說明，他表示：「為了適應新形勢新任務新要求，有必要在認真總結實踐經驗基礎上修改國務院組織法，將堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導、堅持黨的全面領導等重要內容載入國務院組織法，將深化黨和國家機構改革的精神和成果通過法律規定予以體現。」至此，以今年「兩會」為節點，十八大以來一直在進行的黨政關係重塑正式以法律形式固定下來，今後新政治秩序與規矩下的國務院角色、黨政關係將與以往有明顯不同。