內地《外國人永久居管理條例》掀爭議　公民、居民身分須完善

上周四（2月27日），中國司法部就《中華人民共和國外國人永久居管理條例》（下稱《永居條例》）徵集意見，引起不少民眾擔憂，認為中國人與外國人的權力和義務不對等。這次爭議對於「居民本位」、缺乏「公民權」與「居民權」區分的香港，也不無啟示。

早在2004年，中國司法部便已出台《外國人在中國永久居留審批管理辦法》。2014年，國務院總理李克強更表示將繼續營造公開、透明的制度環境，按市場規律和國際通行規則辦事，讓外國人在中國拿「綠卡」更容易。所以，從政府的角度來看，如今的《永居條例》正是在規範外國人引入制度上，進一步擴大及優化對外開放，吸引人才和外資。

然而民眾的視角卻並非如此。截至周一（3月2日），《永居條例》意見徵集稿的閲讀量已經超過27億。反對的聲音更是鋪天蓋地，不少網民甚至表示：「若通過，必上街，五四也不遠了！」

外籍居住者的優待

反對的聲音認為過去不少外國人獲得「超國民待遇」，享受「洋大人」待遇。比如。當2月初大部分武漢市民一「罩」難求時，一名武漢留學生在接受央視訪問時提到學校每天為留學生發放8個口罩，引起中國網民強烈不滿。又比如在去年7月曝光的山東大學留學生學伴制度，「1個留學生配3個學伴，學伴以女生為主」，更令民眾義憤填膺。多個城市被指對外國人報案「特事特辦」，迅速解決案件。地方機構不能一碗水端平，差異對待中國人和外國人的自然讓國人「積怨已久」，也害怕《永居條例》變成為「洋大人」保駕護航的法例。

另一方面，反對者也質疑制度和法例本身，認為《永居條例》給予外國人高於中國公民的保障和權利。比如，《永居條例》將規定居華外國人享有養老保險、醫療保險和社會保險，也令人認為這種作法厚此薄彼，因為中國不少農村尚未完全覆蓋此類保險。再如買房條件上《永居條例》多體現的本國人與外國人的不平等，條例明確外國人買房不受戶籍、社保限制，而中國多個城市對本地居民均有買方限制，比如深圳規定持深圳戶籍的單身認識限購1套，家庭限購2套，又或者需滿足連續5年在深圳繳納個人所得稅或社會保險的條件。

無論基於過往的管理經驗，亦或條例本身，問題的核心都是社會能否合理區分了公民與居民的權利與義務。通常來說，「居民」相對於「公民」，在該國或地區享有的權利和須履行的義務應該較少。在中國這個語境下，也即中國公民的權利和義務應該比外國居民多。然而，根據過往經驗和此次條例，這種關係似乎顛倒了過來。因此，一則中國基層單位需謹慎對待，解開國人心結，紓解這種極端排外的情緒；二則政府也應釐清新法例下中國公民與外國居民的權利和義務，為完善法例奠定民眾基礎。

香港所缺的公民身份

在香港，我們的法律沒有賦予外國人「超國民待遇」，但對於定居者的權利與義務釐定，顯然也未完善。以最近的財政預算案派錢一萬元為例，移居海外多年的香港人可獲發一萬元，但在香港居住和工作的新移民反而沒有，便反映了香港永久居民的制度不足。由於歷史和主權原因，香港採用「居民本位」制度，即不論國籍，只要持「香港永久性居民」身分就已能享有大部分權利。比如非中國籍的香港永久性居民亦有投票、參選立法會12個功能組別等政治權利，而這些政治權利，在其他國家通常是只屬於公民的權利。所以我們很容易以為，香港永久居民就等如香港公民，即使制度上根本不存在「香港公民」。

香港缺乏「公民」與「居民」權利和義務的區分，也讓部分持有外國護照的永久居民可以「食兩家茶禮」，即使已移居「逃生門」也擁有香港的政治權利，決定在香港居住的人的社會安排和前途，這樣是否合適？我們曾倡議建構「公民—永久居民—居民」三級公民制度，區分公民權和居民權，讓有志於參加香港政治選舉、希望行使其權利來影響香港發展的人，得到更公正對待。這個問題在社會上向來較少人討論，但派錢一事可能成為契機。