【香港公民．倡議（二）】外國人可投票、參選、享福利　公平嗎？

在香港生活，持「永久性居民」身分已能享有大部分權利。對於一般人而言，除了旅行之時，甚少考慮自己是什麼地方的「公民」。不過，「公民」與「居民」並非相同的概念，在外國，兩者可享有的權利不盡相同。但基於歷史原因，香港並沒有建立清晰的公民制度；若能確立香港公民身分，當可給予「香港人」一個更清晰和合理的定義，亦可區別「公民」與「居民」該享有的權利和義務。

【香港公民．倡議】專題
一、誰是「香港人」？　永久性居民就是嗎？
二、外國人可投票、參選、享福利　公平嗎？
三、告別雙重國籍　做個真正香港人

公民權爭論已久　時勢早已不同

以外國一般情況為例，通常只有「公民」才享參選、投票等政治權力，「居民」則不然。至於香港的情況若何？按《基本法》，特首、政府主要官員、行政會議成員等要職，均必須由「香港永久性居民中沒有外國居留權的中國公民」擔任。然而，除此規限之外，所有非中國籍的香港永久性居民仍享有不少政治權力：他們可以投票，甚至可以參選立法會12個功能組別的議席。

可持外國籍的立法會功能組別議席：

法律界
會計界
工程界
建築、測量及都市規劃界
地產及建造界
旅遊界
商界〈第一）
工業界（第一）
金融界
金融服務界
進出口界
保險界

《基本法》第二十六條指「永久性居民依法享有選舉權與被選舉權」；而按現時政策，要「依法」登記為地區選民，尚須「通常在香港居住」。

早在1980年代末《基本法》草擬期間，草委討論第二十六條時，就曾為非中國籍的永久性居民能否享有政治權利，展開過一輪辯論。有論者認為，「居住權」與「公民權」並不相同，故此只應讓持中國國籍者（或是「中國人」）享有選舉權和被選舉權；然而，亦有草委提出了幾點反駁，認為所有「永久性居民」皆應享有政治權利：

執行上有困難：有人可能無護照，亦有人有雙重國籍；
懼怕人才進一步流失：當時有不少人專業人士對將來感徬徨，已入籍他國。如果不讓他們投票，恐怕會進一步令人才流失；
香港是國際化都市，應容許不同人參與管治。

然而，這些反對理由不盡合理。香港永久性居民身分並非國籍，而法律上亦容許永久性居民兼有外國國籍和居住權，直白一點來說，這些人有移居他處的「逃生門」，對香港所須負起的責任，自然與其他只能以香港為家的人不一樣。賦予這些人政治權力，變相就是容許這些已表示效忠其他國家的人，有權影響香港發展和前途，亦是對其他人不公。香港政制改革的最終目標是達至特首和立法會雙普選，可以說，投票權只會變得愈來愈重要，相關問題亦只會愈來愈值得重視。

放眼世界，大部分國家或地區的重要政治選舉，例如總統、國會、市長選舉等，都只容許公民參選和投票，草委以香港是國際化都市作理據，並無說服力。例如美國的紐約市，國際化程度比香港有過之而無不久，但要登記成為紐約市選民，除要是紐約市居民，還必須是美國公民。而其他自治地區，也不見得就會放寬投票權予所有居民。例如英屬直布羅陀，也只有居民中的英國公民、英聯邦其他國家公民或歐盟國家公民才能登記成為選民。再者，香港回歸已逾二十年，當年社會對將來的徬徨不安感早已消失，繼續以「權宜之計」治港，並不合理。

總之，「居住權」與「公民權」兩者不應重疊，有志於參加香港政治選舉、希望行使其權利來影響香港發展的人，理應成為「公民」；而不希望放棄原有國籍的香港居民（必須注意，中國不承認雙重國籍，相關分析詳見下篇），固然可以繼續居住，但不應該擁有投票權這種重要的政治權利。

以「公民」為基礎的制度

香港也不是完全沒有「公民」這種身分。根據《基本法》，所有具中國血統的香港居民，在回歸後都成為中國公民（即擁有中國國籍）；儘管如此，香港卻未有建立以「公民」身分為基礎的政治和社會制度。可以說，香港現時的政治社會制度是以「居民」為中心的「居民本位」制度——一個人在香港能享有多大的權利與義務，最大程度取決於他是否「永久性居民」。但如上所述，「居民」與「公民」不盡相同，故此有需要修正「居民本位」制度，改立以「公民為本」的制度，並建構「公民—永久居民—居民」三級的公民制度。

政治方面，應該只有公民才能有選舉權與被選舉權，而不是讓所有永久性居民皆能投票和參選立法會某些議席。至於服務地區的區議會，其決策影響範圍有限，是否可以開放予所有永久性居民參選與投票，則有商討空間。事實上，某些國家也會讓非公民的居民參與地區事務和投票，例如英國、北歐國家的地區議會便開放予歐盟公民投票。

另外，現時《基本法》只規定主要官員必須由「香港永久性居民中沒有外國居留權的中國公民」擔任，但政府中不少高級人員（例如副局長），在政策決策過程中亦扮演重要角色，但現時並無明文規定他們必須是中國籍（梁振英任特首時要求副局長沒有外國國籍，但僅是「個人要求」，法無明文）。確立香港公民身分後，便可將國籍限制擴充至較高級的政府人員。

福利方面，基本社會保障，如失業救濟、長者生活津貼、公共醫療服務等應該開放予所有永久性居民。然而，完整而全面的社會保障則並不一定讓所有永久性居民享有，例如新加坡的公民便享有比永久性居民更多的福利，包括可以購買公營資助房屋、醫療和教育的費用更低等。香港近年社會正熱烈討論的退休保障議題，便值得放在公民制度的框架下討論。

區分公民與居民的權利與義務，或許會讓人感到是歧視和製造隔閡。然而，兩種身分負起的責任本來就不一樣，自然應享有不同權利。非公民者可能有其他地方的國籍，他們不單有「逃生門」，而且也理應效忠他國，容易產生利益衝突；假若他們與公民擁有相等的權力，反而對公民不公。要避免「歧視」，只須做到一點即可，就是設立合理而公正的標準（例如須遵守《中國國籍法》，放棄外國國籍），讓有意且合乎資格者順利取得香港公民身分。屆時，「公民—永久居民—居民」的三層架構便告成立。

只要合乎《中國國籍法》所列明條件（三者其中之一），香港居民想加入中國籍：

中國人的近親屬；
定居在中國（包括香港）；
或有其他正當理由

入境事務處所列考慮因素：

申請人是否為享有香港居留權的中國公民的近親屬
申請人是否享有香港居留權
申請人是否在香港有慣常住所
申請人家庭的主要成員（配偶及未成年子女）是否在香港
申請人是否有合理的收入以維持自己及其家人的生活
申請人是否已按照法律繳稅
申請人是否有良好品行及精神健全
申請人是否有足夠的中文程度
申請人是否會在獲得批准加入中國國籍後繼續在香港居住
申請人是否有其他正當理由支持其申請加入中國國籍

或許有人覺得，如果只是想避免雙重國籍者投票，其實只須修訂法例，列明只有「香港永久性居民中的中國居民」才可有投票權便可，無須大廢周章去創立一個新的「香港公民」概念。這樣看似比較簡單，但其實並沒有解決「公民」與「居民」不分的問題。建立「香港公民」身分，可以從憲制上區分出「公民」與「居民」，為兩者的待遇差別提供憲政基礎。政府現時一些福利政策，會設有一些額外條件，如長生津要求申請人成為居民至少七年；2013年的「綜援司法覆核案」，終院的裁決便說明這類要求有可能違反《基本法》三十六條「香港居民有依法享受社會福利的權利」。由此看來，單純修改選民登記或參選資格，無法從根本處修正憲制缺陷。考慮到將來社會尚可能在不同範圍（選舉權與被選舉權以外者）劃分兩者不同的義務和權利（如前文提及的全民退休保障）立「香港公民」便是必須創造的新身分，以免遭司法覆核。

創立「香港公民」雖然重要，但不少人覺得「香港不是國家」，進而懷疑香港人是否可以擁有「香港公民」身分。「香港公民」身分具體應該如何建立，請參考下一篇文章，〈【香港公民．倡議（三）】告別雙重國籍　做個真正香港人〉。

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