公私比調整助長「悲情」？　天水圍的教訓不是公屋太多

本地公營房屋短缺，政府去年決定調整未來的公私營房屋比，由六比四提升至七比三；近日發展局亦表示，考慮將洪水橋新區的公私比，由原來的五五比提升至七三比。惟有論者指出，附近天水圍本已聚集不少公屋，未來該區或許會更為「悲情」。
一直有論者告誡政府在新區規劃不應重蹈天水圍覆轍。無疑，天水圍被冠以悲情之名，主流論述均歸咎於該區的規劃失當，但在此背後，不能忽略是箇中發展的政經脈絡。論者們動輒訴諸悲情之名，既是無謂地渲染負面情緒，更是忽視了天水圍的真正問題。

「悲情城市」這詞彙，過去十多年反覆出現，在天水圍先被封為「悲情城市」之後，不少人均以此為鑑，每當某區的公屋比例稍為調高、欠缺足夠基建、社區設施，便很容易被說成「悲情」。

但「悲情城市」所謂何事？早在十多年前，天水圍接連出現倫常慘案，時任社署署長的林鄭月娥率先形容當區為「悲情城市」，直指該處公屋過度集中，規劃失當為社區問題的主因，這番言論一石激起千重浪，輿論紛紛引用有關說法，並分析當區的規劃有何不妥。港大社工系就曾研究天水圍問題，歸納出該區的主要規劃失誤，包括如公屋過分集中、弱勢社群過度集聚、區內經濟動力及就業機會欠奉、缺乏足夠的社區設施、與市區距離過遠、且交通配套不足等。

上述觀察固然沒錯，天水圍規劃問題叢生，但如不少批評指出，天水圍的規劃失誤以至不同的社會問題，癥結始為政府錯以公私合營方式發展，以及由種種倉促房策決定所致。雖然政府早於70年代有意發展新界西北，但計劃一直未有落實，與此同時，發展商密鑼緊鼓不斷收購漁塘，為發展天水圍鋪路，故有指發展商才是天水圍規劃的倡議者。政府於80年代與發展商「巍城」及天水圍發展有限公司簽定協議，決定高額收購對方全數土地，並合作分期發展天水圍，首先發展南部169公頃，剩餘北部地區將作預留區供日後發展，基本上，整個天水圍規劃是按發展商的利益而設計的，其空間布局並非以民為本。

有論者指出，政府當初為了照顧華資利益，以防在中英談判後打擊投資者對香港的信心，才被迫發展天水圍。政府不但有將利益過分傾斜發展商之嫌，甚至將規劃的主導權拱手相讓予後者手上：當時政府不但以遠超市價的價格從巍城購地，甚至在規劃上須處處遷就發展商利益。例如，政府以降低購地開支為由，將天水圍南部的中心地段拱讓予發展商，從而造成以下畸形格局：1990年代地產商於天水圍中心發展出接近16,000個單位的嘉湖山莊，但政府卻只能在旁發展公眾屋邨。

更重要的是，港英政府與巍城簽訂的私人備忘錄，限制政府不得於當區發展過大的商業設施，以令發展商的商業利益受損，故其他私人企業既難以於區內發展商業設施，政府亦只能有限度地於公屋屋邨發展街市；即使政府曾一度建議於該區興建公營街市，最終也因而告吹。在私人屋苑商場建成前，當區居民更須長期依賴公屋屋邨的街市購物。由此可見，發展商的確主宰着天水圍南的社區經濟發展。

天水圍被逼「上馬」，自然打亂政府發展的步伐，而隨及後政經形勢發展，天水圍北部的發展就更為奇怪。於1990年代，政府因人口增長、樓市發展等因素，有需要覓地增加房屋供應，天水圍北部預留區就自然成為發展重地之一，政府為了當滿足建屋目標，導致天水圍北的住宅密度奇高；再加上其後樓市爆破，政府大舉改動居屋政策，特別將天水圍過萬個居屋單位轉作出租公屋，嚴重改變區內房屋、甚至社區結構，以至於其對社區配套的需要；而且原來在該區所構思的工業區，亦因工業北移，與及市場反應冷淡而難產，該區經濟動力卻無以為繼，逼使居民須跨區就業，天水圍便就此成為荒島。

由此看來，單單以公屋比例過多、基建配套不足等規劃問題來解釋天水圍的困境，無疑為斷章取義，忽略其規劃亂局的本因，在其發展建基於不平等的公私合營上，才導致所謂的「規劃失當」。論者們動輒以「悲情城市」來解釋他區狀況，大有可能是他們完全誤解天水圍的問題，甚或只為煽情罷了。

反觀洪水橋的情況，調整公私房屋比就是重蹈天水圍的覆轍嗎？洪水橋新發展區的規劃為政府全盤主導，與天水圍勢成騎虎的經驗已有天淵之別；而且政府有矢志發展該區成新界西北經濟及文娛樞紐為目標，其規劃大綱中不乏工商業設施與社區配套的蹤影，以容納超過20萬人與提供15萬個就業機會，可見即增建公屋或會增加對各種社區配套、服務的需求，也絕不見得會像天水圍般的災難，更不用說增建的公營房屋同時包括了居屋及綠置居，新增居民不會只為基層人士，「悲情城市」之談未免言過其實。當然，論者大可質疑政府願景會否最終流於空談，藉此監察該區的規劃進程，惟動輒類比該區作「悲情城市」，實不見得有助討論。

其實，自天水圍慘被封為「悲情城市」，多年來區內社經狀況已有顯著改善，悲情色彩早已漸褪，但論者們對該區問題一知半解，鞏固該區的刻板印象，實屬無奈。更甚者，現時公營房屋供不應求，政府調整公私房屋比實為應有之義，惟論者錯將公屋集中理解成圍城亂局的主因，無疑是因噎廢食。既然政府掌握洪水橋規劃的主導權，只要於規劃上小心配合人口需要作出調整，公屋集聚根本不成問題。當然，新界人口龐大，地區經濟動力不足，居民迫不得意須跨境通勤，的確為結構性困境，卻不獨是天水圍、甚至未來洪水橋的問題，政府始終有需要研究在新界建設全新商業核心區，方能平衡全港社經發展。