扶貧關愛不可止於補漏拾遺

本星期三（5月11日），立法會民政事務委員會會議討論「關愛基金」最新工作進度。民政事務局提交的文件指出，基金目前可動用的資金僅餘下約72億元。勞工及福利局局長、扶貧委員會轄下「關愛基金」專責小組主席羅致光在會議上表示，基金資源預計會於2024年至2025年間耗盡，委員會和基金未來去向將由下屆政府決定。

前任行政長官曾蔭權於2010年《施政報告》建議成立「關愛基金」，他說基金用意旨在「鼓勵商界參與扶貧工作……為基層市民提供綜援計劃不能提供的多方面支援」、「直接令廣大基層市民受惠」。到基金根據《民政事務局局長法團條例》成立以後，其目標改作「為經濟上有困難的市民提供援助」，以及考慮先導項目協助政府識別哪些措施可以納入常規的資助或服務範圍。

到2013年，時任行政長官梁振英於重設扶貧委員會不久後，隨即在《施政報告》確認「關愛基金的工作已納入扶貧委員會」。同年時任財政司司長曾俊華發表新一份《財政預算案》演辭，再在「支持扶貧工作」的名目下提出向基金作額外注資，並強調「扶貧委員會可以有效地善用這筆注資，推展補漏拾遺的扶貧工作」。

先導先試不能取代恆常承擔

截至今年3月，「關愛基金」合計已經推出59個援助項目，受惠人次約有276萬。在39個已完成項目裏，有20個被納入了政府恆常資助項目，19個則是在一次過援助或試驗計劃完結後未獲安排恆常化。至於尚在進行途中的20個項目，現時有恆常化計劃的僅得要求受助者家庭須共同付款的「支援身體機能有輕度缺損的長者試驗計劃」。

逾半項目結果沒被納入恆常資助，是否真的符合當局聲稱讓基金發揮了「先導先試」作用可謂見仁見智。然而可以肯定的是，未獲恆常化項目當中不少明顯屬於社會基層長期需要的援助，像是發放過多次的「Ｎ無人士」生活津貼、推行逾十年的資助醫院管理局病人使用新癌症藥物類別計劃等，其實際操作明明一早跟恆常化無甚差異，官員卻始終排斥將它們轉為恆常承擔。

在星期三的會議上，也有立法會議員認為難以理解2012年開始推行、廣受市民歡迎的「長者牙科服務資助項目」至今未獲恆常化，亦質疑當局關於「為低收入劏房住戶改善家居援助計劃」在下月到期後停止不再重推的決定。無奈出席官員都沒法拿出令人滿意的答覆，只是複述計劃原意或分階段優化安排，反而回避了最為重要的停政府恆常承擔問題。

補漏拾遺需要源自基礎不足

「關愛基金」項目之所以會出現前述長期停留在「先導先試」的境況，究其原因大概還是基金本身帶有「補漏拾遺」性質。羅致光於2018年3月曾經撰寫一篇網誌為此解話，強調基金「可以運用其較靈活的機制，設計針對性項目，運用較簡易程序讓符合資格人士申請」，從而為那些在現有制度之下被遺漏的「有經濟需要」者提供補助。

問題是當一個制度長期排除了許多「有經濟需要」者的時候，它無疑有需要作出相關根本改善，而非單靠「補漏拾遺」措施來作事後補救。舉例來說，羅致光的那篇網誌寫到「『有經濟需要』的人士，不一定是『窮人』，或是收入低於官方貧窮線的人士」，這句話若能夠成立的話，便代表着貧窮線的制訂標準也有可能不盡妥當而有檢討必要。

至於所謂在制度外的靈活性是否僅能透過「關愛基金」本身達致，近兩年疫情下「防疫抗疫基金」項目的資助模式似乎也給出堅實反例，後者表現固然尚存改善空間，但其審批運作稍勝當局日常效率一點殆無異議。假若繼續以「補漏拾遺」之名默許遺漏存在、借「先導先試」安排逃避恆常承擔，那麼「關愛基金」日後恐怕避不過淪為扶貧助人以至長遠改革障礙的命運。