多國呼籲改革　聯合國安理會已經不合時宜？

本年為聯合國成立75周年，因應新冠肺炎疫情，各國領袖未能聚首紐約總部紀念鑽禧，改以預錄視像講話，交流對全球局勢的看法。聯合國確立在二戰後，其制度早已脫離現今國際格局的權力分布，而安理會五個常任理事國所持的否決權，更被指是安理會未能發揮效率的原因。

中國國家主席習近平周一（21日）在講話中，不但呼籲國際社會在後疫情時期，須思考聯合國的應有作用，亦借聯合國憲章首要原則，表示眾國平等乃時代進步的要求，稱中國作為多邊主義的踐行者，將積極參與全球治理體系改革和建設，以維護以國際法為本的國際秩序。

不少區域大國的領袖，亦有對聯合國改革提出意見。如土耳其總統埃爾多安（Recep Tayyip Erdogan）表示，「（聯合國）安理會的架構，將逾70億人的命運留給五個國家擺布，既不公平亦不能持續」；德國總理默克爾（Angela Merkel）則指，「當要作出明確決定時，安理會經常受阻⋯⋯我們需要改革」；而印度總理莫迪（Narendra Modi）更明言，聯合國若不全面改革將面臨「信任危機」。

安理會是現實政治的產物

聯合國的使命是欲為弱肉強食的國際秩序畫上句號，但安理會的結構某程度上卻是叢林法則的結果。中、法、英、美及俄五國（P5）佔據常任理事國席位，任何一員皆可獨力否決議案。此制度源於二戰末期，同盟國幾個主要領袖設計戰後的國際秩序。時任美國總統羅斯福構想安理會的架構時，堅持要將中華民國納入其中，欲藉此制衡蘇聯，在亞太覓得可靠盟友；而英國時任首相丘吉爾則欲借拉攏法國，作為歐洲大陸與蘇聯的緩衝帶，P5的特權地位從此確立。雖說安理會亦另設有十席、每兩年輪換的非常任理事國，但這些理事國不但沒有否決權，也不設連任制，影響力遠不及P5。

P5是反映當時國際格局和現實政治的產物，若沒有中英美法俄的支持，甚至是其中一些大國的反對，聯合國的工作必然受到打擊，決定也可能缺乏公信力。但過去半世紀，世界不但見證了日本和德國在廢墟中重生、而印度、巴西、南非、尼日利亞、埃塞俄比亞、土耳其和沙特，亦分別成為所屬地區的經濟引擎，各有其「勢力範圍」。現今國際格局不再由某一兩個大國話事，《巴黎協定》及教科文組織失去美國支持後亦仍然維持工作，可見安理會的制度早已脫節，與現今多邊主義的國際格局不符。

改革須促進多邊合作

安理會改革的討論，大概可分為增加決議規範、改革常任理事國的制度和否決權，每個做法都有其局限。第一個做法符合當今國際秩序須基於規則的原則，但規範的解讀及應用往往不只一個，最終仍然是理事國的「人治」。增加常任理事國的席數，可料較易取得P5的支持，但亦等同增加決策過程的難度和時間。若廢除常任席位，15席全部改以輪任制，雖然迎合眾國平等的時代要求，但要取得P5支持並不容易。

否決權的制度或許有較大的改革空間。舉例說，若要求P5要兩票反對才能否決議案，可增加五個大國的合作誘因及決策效率。改革亦可以考慮當15國的贊成票數達到絕大多數，例如三份二以上理事國支持，否決權便會失效等。

不論何者改革方案，既要在聯合國大會得到三分之二成員國支持，亦要得到P5全體首肯才能成事，難度不能低估。尤其P5作為現行制度的既得利益國，自然不想放棄特權。但若然方案不是向某些國家傾斜，五個常任理事會乃同等地減少影響力，要達成共識也不是完全沒可能。安理會原意是要各國協商，但現實卻是常任理事國貌合神離，互相否決。加上原意體現眾國平等的聯合國，實際上由幾個大國主導，未能適應當今國際多極格局，改革是值得盡早推動的。