【預算案．觀點】民生問題嚴峻　賣地收益不應只用於大型基建

財政預算案於今日（2月28日）公布，財政司司長陳茂波宣布未來的公共開支將佔本地生產總值21%左右，打破了過去20%的開支準則。但如他所言，香港的民生問題亟待解決，未來的開支水平應不止於此，政府應以新思維應對當前形勢。
一如所料，今個財政年度的賣地收入再突破千億，達1,636億元，比去年的1,280億元為多。過去，政府常言賣地收入波幅甚大，加上資本帳和經營帳分開，就算賣地收入超出預期，也不等於可以增加恆常開支。就像今年政府的盈餘達1,380億元，但是有四成卻用於「派糖」，實在難孚眾望。

經營、資本帳非涇渭分明　政府莫混淆視聽

在此要先簡介兩個概念，就是所謂的經營帳與資本帳。所謂經營帳，主要來自政府利得稅、薪俸稅等恆常收入，政府一般將這筆資金投入經常開支，也會作「派糖」之用。至於資本帳的主要收入來源則是賣地，其將注入基本工程儲備基金，用作基建。

政府常言經營帳和資本帳河水不犯井水，就是資本收入不能用於經常支出，經營收入則不能用於基建開支。實際上，政府曾不止一次在預算案將經營收入撥入基本工程儲備基金，觀乎去年、前年的財政預算案，政府均曾計劃注資基金，原因相信是恐怕基建超支，令基金出現赤字。

此外，《公共財政條例》訂明，財政司司長有權將基金不需用的款項撥入經常帳，用作一般用途。由此觀之，經常帳、資本帳並非如政府所言般涇渭分明。

賣地收入龐大　足以用於經常開支

也許有人認為，將來的基建開支高昂，賣地的金額也僅足以填補該筆金額，不足以應付經營開支，從表面上看來，這說法有一定合理性，回歸至今的賣地總收益為11,248億元，減去9,158億基本工程儲備金總開支，剩下的金額只有2,090億元，平均攤分20年，每年可花的金額只有105億元。加上土地收入受到經濟周期影響，難以保持穩定，香港地價收入在20年來由佔名義本地生產總值近4%至低於1%不等，波幅頗大。

但須知道，回歸後香港賣地政策經歷變遷，影響到地價收入。1998年，政府為了挽救樓市，宣布停止賣地九個月，在1999年，又將部分土地以勾地方式拍賣，政府其後更加全面採用「勾地表」方式賣地，減低地產商的買地意欲。更何況，香港回歸後曾面對非典型肺炎衝擊，復甦需時，表面數據實不足以反映賣地收入的潛力。

觀乎自2013年梁振英取消勾地政策後五個財政年度的政府帳目，賣地收入分別是843億、778億、608億、1,280億、1,636億，其總金額為5,145億，比起五個年度的工程總開支的3,617億，多出1,528億元，平均每年的餘款為305億元，若然能夠將部分金額投入長遠政策，將能收效甚大。

隨着房屋需求熾烈，政府又取消壓抑土地供應的勾地政策，在可見將來，地價收入將甚為龐大。事實上，自去年起陳茂波在財政預算案就以十年土地收入佔名義本地生產總值的平均值估計土地收入（即本地生產總值3.6%），而沒有以曾俊華30年平均值的保守方式預算地價，即可見其對地價收入樂觀。

也許有人認為，土地乃有限資源，政府不可能無止境地從賣地取得收入。但是政府長遠將會發展中部人工島以及其他填海用地，抵銷部分大型基建開支，加上四大地產商手持大量農地亟待發展，市民固然期望政府會動用《收回土地條例》收回農地，但其處事畏首畏尾，執迷公私營合作發展，相信最終將從補地價中取得巨額收入。

我們也固然不能假設香港經濟一直向好、土地收入會長期維持不變，但同樣地，政府也不能假設香港的基建成本沒有任何波幅，無止境地增加下去。

政府應增加恆常開支　「派糖」文化不可長

就資本帳轉經常帳的實際操作而言，過去就有組織建議政府將部分波動較大的收入（印花稅、賣地收入）組成基金，應付經常開支。此基金的運作目的與曾俊華成立的未來基金不同。未來基金背後假設政府的開支縱使維持低水平，香港仍會出現結構性財赤，故需積存一定金額，應付未來需要。

反之，由波動收入組成的基金則為了應付較高水平的開支而設，在政府出現赤字時，基金就可以作「平滑操作」，墊支作恆常開支。換言之，就是將非恆常收入，轉化為恆常開支，讓政府可以放膽訂立長遠政策。

陳茂波在預算案的結尾指出，「香港經歷幾許風雨，每次都成功蛻變，不變的是我們對多元、開放的堅持，對公平、公義的追求」，但是香港的社會福利政策長期不足，貧窮問題嚴重，實在難言公平、公義，政府應該改變理財哲學，根治社會積弊。