社論｜問題是準確落實行政主導！

行政長官李家超星期二（5月2日）公布完善地區治理建議方案，重點落在區議會改革。聽起來，好像地區治理就是區議會，區議會就是地區治理。但正如政府官員多番強調，區議會是根據《基本法》第97條而設立的非政權性諮詢組織。顯然，區議會只是地區治理的部份而非全部，區議會不等如地區治理。而香港的地區治理出了問題，問題亦不只是出在區議會。

李家超和幾位司局長都強調，這次改制能充份體現行政主導。但即使在改制之前，行政主導的條件本來已經存在。首先，負責處理區議會報名參選事宜的是選舉主任，也就是十八區民政事務專員。其次，在2019年的區議會選舉中，政府已加入了確認書機制，要求參選人聲明擁護《基本法》及保證效忠香港特區。前年政府更通過修例，規定當選區議員必須宣誓擁護《基本法》及效忠特區，民政事務局有權亦有責裁定宣誓是否有效。在宣誓機制下，大批區議員因為曾涉及負面清單行為而被取消資格。政府沒有安排補選，區議會雖然大量議席出缺，但亦基本上自此回復了平靜，再沒有政治示威或衝突事件。

由此可見，政府在《公職（參選及任職）條例》、《選舉管理委員會（選舉程序）（區議會）規例》等規範之下，本來已具備行政主導的能力，可以確保區議會正常履職，將激進政治行為排除在議會之外。承接反修例示威而來的兩年區議會混亂狀態，與其歸咎於民粹政客的操作，倒不如說是當局未能利用行政主導的機制以及它賦予的權力。這次政府提出修訂多項法例，因而亦不能說是重拾行政主導，而是加強本來已經存在的行政主導。

蛇齋餅粽是什麼政績？

這次改制最受關注的，是區議會由接近全部直選，大幅減至得兩成議席由直選產生。在所謂「442」方案之下，四成區議員將由特首委任，四成由分區委員會、地區撲滅罪行委員會和防火委員會（三會）投票產生，兩成由地方選區直選，加上27個鄉事委員會的當然議員，區議員總共470人。

落實「愛國者治港」原則以及加強行政主導，是毋庸置疑的總體方針，但這兩者跟民選與否其實沒有必然關係。參選確認書以及宣誓機制本來已經確保了區議員擁護《基本法》以及效忠特區，亦即是「愛國愛港」。區議員由委任產生也好，直選也好，特區政府同樣可以全面落實行政主導。相反，如果官員沒有政策規劃，沒有決策能力，區議員不管怎樣產生，行政主導的原則亦都難以彰顯。而這亦正正是過往區議會所呈現的問題。

在反修例風波後，有區議員以政治掛帥，提出超出區議會職責的議案，多區民政事務專員因此牽頭離場，其他行政部門的職員跟隨而行。但難道沒有了政治化的區議員，政府部門就能有所作為嗎？在反修例風波前的區議會選舉，投票率通常只得四成，不少建制派順利當選，甚至連任幾屆。但即使在那個政治相對穩定的時期，區議會也不見得發揮了什麼作用，蛇齋餅粽的現象說明了一切。幾屆政府矢言提升地區治理能力，實際上地區規劃失當、環境衛生問題、社區矛盾衝突仍然比比皆是。如果委任就能解決問題，為什麼由政務官出任的民政事務專員、由政府委任的「三會」卻幾近一事無成？

民政事務專員是「地區的特首」

民政事務專員作為十八區民政事務處的主管及政府代表，在發展了已經四十年的地區行政之中擔當重要角色。民政事務專員同時是十八區地區管理委員會的主席，自從梁振英一屆政府起，獲授權管理公共地方和處理環境衞生。民政事務專員作為首長級丙級政務官，在區管會之中比起社會福利署、運輸署、食環署等行政部門的代表通常都高一級，理論上能夠協調行政部門的地區工作，做到所謂的「地區問題地區解決、地區機遇地區掌握」。惟現實有目共睹，北區水貨活動復熾，九龍城區平價旅行團充斥街頭，將軍澳和啟德居民不滿社區規劃，黃大仙和東區人口老化，九龍東交通配套不足……民政事務專員如果能夠協調社署、運輸署等部門，此等地區問題為什麼未能解決，甚至經常出現在立法會大會的議程？

這麼多年來，民政事務專員最廣為人知的，好像就只有曾蔭權一個。早在四十年前港英政府發展地區行政時，曾蔭權便出任沙田專員，更因為掌管社區發展和地政權力而被稱為「大軍閥」。他在任特首時曾經指出，民政事務專員是香港城市化發展的關鍵，並形容是「地區的特首」，負責推進社區建設，協助落實政府施政，走入群眾，發揮在地區的政治領導角色。但現在看來，卻明顯事與願違，沒有市民能說出幾個民政事務專員的名字。去年卸任體育專員的楊德強曾經是元朗民政事務專員，現任廣播處長張國財也做過屯門專員，但沒有人知道他們在任的時候為社區建設了什麼，規劃了多少。

行政主導旁落是香港治理縮影

李家超政府宣布的地區治理架構當中，最頂層的是地區治理領導委員會，由政務司司長負責，次一層是地區治理專組，由政務司副司長主持。民政事務專員在副司長麾下工作，除了主持地區管理委員會以及領導「三會」，未來也會兼任區議會主席。在制度架構上，民政事務專員的掌管層面更廣，責任更大，但絕不代表行政主導已經得到充份體現。真正的行政主導，是民政事務專員能夠交出成績，不只是解決環境衛生那些問題，更要做到社區建設、落實施政、走入群眾。事實上，民政事務專員既有地方治理的歷練，本來就應該是政府管治人才的搖籃，區議會雖然只是諮詢組織，但也培訓出了李慧琼、麥美娟等政治人才走進立法會和政府。為什麼近廿年以來，我們再也未見民政專員出身的政治人才，這個問題值得政府反思。

區議會在反修例風波以來，先是經歷政治干擾，後又幾陷停頓，如此亂象的確要糾正，也就是所謂的回歸本位。但區議會的本位到底是什麼？或者更廣闊而言，地區行政的本位是什麼？這就不能簡單用減少直選議席來一言敝之。正所謂物先腐而後蟲生，要不是行政主導旁落，區議員本來就不可能無風起浪。區議會的亂象就是香港治理的縮影，也就是香港政府不知道如何落實行政主導體制的寫照。如果將責任和罪名都歸咎於民主選舉，只會錯失正視治理缺失的機會。民主和善治本來就並不站在對立面，正如《基本法》也預計了香港特首以及立法會最終會由普選產生。民主不只是選舉，選舉亦不一定民粹，內地的人大代表選舉就從來不見得民粹。香港實行「一國兩制」，要懂得如何兼取中西政治文化所長，辯證地理解行政主導以及民主政治，走出屬於我們的高品質、追求良政善治的政治制度。