【政策分析】選區新劃界議而不決　新界西人永續當「二等選民」？

選舉管理委員會上周三（8日）公布2020年立法會選舉地方選區分界及名稱臨時建議，提出下屆選區及議席安排維持不變。其中最具爭議的，是新界西人口預計會有逾217萬，按人口推算應有10席。但受限於法例，每區不得多於9席，所以只能「以不變應萬變」。
現時新界西人口，為五大選區中最多，每位市民所分配得的議席卻最少。按目前趨勢，未來新界西人口增長亦很可能快過其他選區，議席維持不變的話，長遠而言對該區居民不公平。其中坊間最具體的建議，是在新界內多劃一區「新界北」。
政府早在上屆選舉前已察覺到相關問題，但每每因為政治理由，改革寸步難行，問題繼續拖延。所以，新界西選民被「欺壓」的情況暫時難有改善。

▼2018年住戶月入中位數▼

每議席應代表215,946人

根據《選舉管理委員會條例》，選管會要按照選舉年的全港預計人口，除以地方選區總議席，計算出「標準人口基數」（基數），例如在2020年，就是7,558,100人除以35席，基數就是215,946。換個簡單的說法，在2020年立法會選舉，每個議席應代表215,946名市民。

條例同時規定，選管會最後建議的方案，每區的預計人口不應與「所得數目」（建議的議席乘以基數）相差超過15%。以2020年選舉案例來說，新界西的預計人口為2,174,700，建議9席。所以新界西「所得數目」就是215,946 X 9，即1,943,514。「預計人口」比它高出11.9%，雖然偏高，但未超出法例要求。只不過，將新界西預計人口除以基數，該區應有10.07席才合理。

新界西人口接近九龍東西總和　現實：九龍11席、新西9席

造成這奇怪現象，是因為《立法會條例》第19條規定，每個地方選區須選出的議員人數「不得少於5名，亦不得多於9名」，所以選管會只能建議維持9席不變。結果，新界西每席將會代表241,633人，屬五區中最多。

對比其他選區，九龍東和九龍西預計人口，加起來有2,326,100，除以基數，加起來應獲得10.77席。最後選管會建議九龍東5席、九龍西6席，即共11席。可見，新界西和整個九龍，預計人口只差約15萬，但最後卻相差足足兩席。在現行法例限制下，新界西選民平均分得的議席遠少於其他選區。

所以社會上有聲音提出，可修改《立法會條例》容許地方選區出現多於9席，不過這可能衍生其他問題。因在比例代表制最大餘額法之下，候選人要與其他名單比拼票數排次序，當選區議席太多，意味當選需取得的票數愈來愈少。在極端的情況下，如果選區增至10席，可能有當選人連3%的取回保證金門檻都達不到，卻可當選成立法會議員，代表性成疑。

於是，選管會在不修例的前提下，曾經考慮七大方案，包括將元朗、葵青、荃灣或離島撥向新界東；將葵青撥向九龍西；將葵青或離島撥向香港島。但部分方案會導致新界東人口「爆標」，部分會將現時港九新界的行政區劃「大兜亂」。總之最後全部不獲採納，維持現狀。

未來人口增長集中新界　早應討論設「新界北」

問題遲遲無法處理，但這情況可否長遠維持成疑問。規劃署的《人口分布推算2018－2026》表明，直至2026年，新界人口增長會遠比九龍和港島快。其中推算人口數目增長最多的4個區，依次為北區（90,500人）、元朗（86,300人）、屯門（82,400人）及西貢（64,000人），全屬新界。

其實單從常理推斷，現時港島及九龍市區的發展已趨飽和，近年新界多個新屋苑湧現，日後如發展高密度住宅，座落新界機會亦較高。此外，政府近年積極發展大嶼山，人口將持續增加。種種因素相加，新界東、新界西現時的選區結構必須更改，才能迎合需要。

現時社會最廣泛討論的改動方式，就是從現時的新界東和新界西之中，多劃一區「新界北」，將18席「打散」為每區約6席。不過《立法會條例》規定地方選區數目為5個，所以如要設「新界北」將涉及修例，要由政府處理。

政黨冷待、政治爭拗　選區問題未及處理

其實在2016年立法會選舉前，政府已察覺到新界西人口太多，考慮重劃選區。不過在政治現實上，社會在2012至2015年聚焦爭拗普選政改，而政府當時將極具爭議的2017年特首選舉方案，與2016年立法會選舉方案一併諮詢。造成的結果是，雖然理論上立法會選區劃界問題不涉整個議會產生辦法，不須經人大常委會通過，可直接經本地立法處理，但在一個更大的政治爭議下，受到的關注不足，未能及時討論。

最終在2015年11月，政府頒令維持當時的選區安排。政制及內地事務局官員在會議文件中解釋，維持5個選區的安排是政改諮詢得來的結果，而實際上當時已沒有足夠時間處理修例問題。

另一個更現實的問題是，各大政黨進行地區工作，是按照選區劃分部署，一旦改劃選區極可能打亂計劃。現任的立法會議員，可能會面臨半個票倉被劃走、與黨友「撞區」等的尷尬情況。故此，上屆政府曾就重劃選區向政黨「放風」，但得出的結果都傾向維持現狀，尤其建制派不主張大改。現屆政府上台後，亦曾向各大政黨「摸底」，但仍是擺平不了政黨反彈，沒有一個改劃方案可獲共識。

政治問題掩蓋制度改革　新西選民當災

所以，政府相當清楚新界西人口持續增長帶來的問題，亦不止一次嘗試改劃選區，但因為政治爭拗而議而不決，又因黨派阻力而投鼠忌器。難道對政府而言，政黨的利益、避過批評聲音，難道置於市民利益之上？但其實改劃選區無論何時做，都會觸及政黨利益，拖得一次拖不了第二次，政府總不能等到新界西人口「爆標」才臨急抱佛腳吧？

當然，現時選區安排只是諮詢階段，選管會主席馮驊回應提問時亦指出，是否設立新選區要由政府決定。且看政府在諮詢完結後，能否下定決心修例改劃選區。