跨代貧窮・四｜扶貧？減貧？滅貧？三招開拓香港「無窮之路」

李家超政府重鎚推出的「共創明『Teen』計劃」，本欲解決「跨代貧窮」，卻在社福界內引發不少爭議，被指根本未能對焦「父母在職貧窮」的核心。說到底，特區政府應該怎樣應對貧窮問題？《香港01》就此與三位資深社會學者對話，有人建議當局改用「絕對貧窮」的概念，從而訂立「滅貧」指標；有人則提倡當局研究引入「最低生活工資」及「全民退休保障」制度的成效，再與現行各種社福政策進行比較，從而找出最優解；也有人認為當局不妨加強「師友計劃」，使其更具前瞻性。

「跨代貧窮」系列深度報道四之四

改用「絕對貧窮」
制定「滅貧指標」

香港教育大學社會政策講座教授、協理副校長周基利認為，改變可以由貧窮的定義開始，繼而牽動政策目標。本港最常應用的貧窮概念，一是貧窮線，二是相對貧窮。前者是指收入低於本港住戶收入中位數的50%的人群，就是「貧窮人口」；後者則有別於以「僅足生活」作為絕對標準界定「絕對貧窮」的概念，是指缺乏資源享有一般人的生活方式、日常活動、飲食習慣及居住環境的人群。不過，有關概念不時被批評不合時宜。

勞工及福利局局長孫玉菡於9月26日出席立法會改革扶貧政策和策略小組委員會時，也承認現行統計方式存在諸多侷限：只能計算住戶收入，並無考慮住戶持有的資產及負債，部分高資產、低收入的長者，會被錯誤地界定為貧窮；公共醫療開支和教育政策等社會福利，亦未有量化計入住戶收入水平。他表示，社會總有人活在中位數的一半以下，根據現行統計方法，即使整體社會水平有改善，但在相對概念之下，總會有貧窮人口，而如果貧富差距很大，但只看貧窮線下的貧窮人口制定政策，有機會出現失焦。

周基利同樣認為，政府不應被「相對貧窮」的概念限制：「假如相對貧窮的概念，限制你的政策目標（滅貧），那可以改用絕對貧窮或者匱乏指數，這都可以完全消滅。」

政府一手造成
無窮變成無望

周基利所引用的「匱乏指數」，最初由英國貧窮研究專家Peter Townsend提出，即一個人對一些物質及社交基本生活所需的負擔能力低，隨之而來還會產生一系列的問題，例如人們能否做到滿足社會合理預期的事情，像招待孩子的朋友，外出度假，買禮物送人等，如果不能，那就是處於貧窮境況。換句話說，現今社會通常出現的貧窮不再只局限於缺乏乾淨的飲用水和食物，而是沒有辦法有尊嚴的參與社會生活。

「每人要有一部手機，屋企要有網絡，要有足夠的衣服過冬，這些被社會視為必要的事，但有些人真的沒有。那我們可以用作定義。」周基利建議，「又或者訂立一個金額，例如綜援金額，可以是一個絕對指標，作為最低標準，收入少於綜援就是貧窮。」

不過，特區政府的最大問題，似乎不在於如何定義貧窮，而是沒有為扶貧、減貧或滅貧制定任何政策目標。就此，周基利繼續引用英國例子指出：「英國曾經制訂具體目標——十年內將兒童貧窮問題減一半——即使用相對貧窮的概念，都可以減一半。香港同樣是相對貧窮，可以少四分一，為什麼這些不可以作為政策目標？」

「政府不願意這樣做。若有的話，就會有人叫他計劃，要他制定在什么時候做到滅貧。（政府）為了回避責任，不願修改『貧窮』定義。」周基利坦言，本港目前的扶貧僵局，是政府一手造成，本身已經缺乏承諾和決心，「同時又自打嘴巴，說長者貧窮，按現時的算法算不準，因為算漏了很多資產。其實可以用匱乏指數，計算他們的資產。或者可以用其他方法去補救，不用單一指標。但能用的你不用，現在用了的你又嫌棄。」

誠實面對貧窮
承認政策失效

從近年政府發佈的新聞稿和政策文件中，不難發現當局往往會列舉各種津貼及福利，從而引證扶貧工作各有成效。但實際上，每四個市民當中，就有一個活在貧窮線下。

香港中文大學社會工作學系副教授黃洪建議，政府應該就此進行一次全面檢視，即重新疏理香港貧窮狀況，先釐清問題關鍵，再擬定政策目標，同時反思現有政策成效。

「例如，普通長者生活津貼及高額長者生活津貼合併為長者生活津貼後，能否取代全民退休保障制度？剛取消對沖的強積金，運行了很幾年，現在也有數據，我們也是時候重新檢視，長者生活津貼與強積金相配合，能否解決長者貧窮問題？」黃洪滔滔不絕。

他續指：「現在最低工資和在職家庭工作津貼，一個是市場，另一個是政府給的，兩個制度是否可以解決在職貧窮問題？（如果可以，）跨代貧窮、貧窮家庭的兒童問題就可以即時解決了。反而共創明『Teen』的『師友計劃』，難以看到它的實際功用。」

制定長遠儲蓄
切實兌現承諾

明愛專上學院社會科學學院教授林靜雯則建議政府推出更具前瞻性的「師友計劃」及「儲蓄計劃」，以幫助貧窮家庭為子女累積資本，具體可參考美國的「個人發展帳戶」（Individual Development Account）和英國的「兒童信託計劃」（Child Trust Fund）。

美國早於1996年通過《個人責任和工作機會調節法》並在全國40多個州實施「個人發展帳戶」，依各地低收入家庭的貧窮風險訂立相對配額供款，鼓勵兒童從少開始儲蓄，至少存款24個月，並由政府、私人機構、慈善組織，為貧窮家庭提供1：1或以上不等配對儲蓄，款項可用於投資住房、接受教育、創辦企業。

英國政府則自2005年開始為所有合資格的新生兒和兒童開設帳戶，每帳戶可獲政府存款250英鎊，低收入（年收入少於13,480英鎊）家庭兒童則可增至500英鎊，家人或親友可以額外存款，每年最高限額為1,200英鎊，在兒童七歲時，政府會作另一次存款。存款必須在18歲後才可動用，包括大學學費或初次購買房屋。2011年11月，兒童信託基金被兒童儲蓄賬戶（Junior ISAs）取代；政府對帳戶配對存款的方式，亦改為免稅。

林靜雯認為，用十八年來累積存款，比起一兩年的短期計劃，更能幫助貧窮家庭的兒童建立資本，對未來個人發展或繼續升學，都有更大幫助。反觀政府最近推出的「共創明『Teen』計劃」，「始終只有一年時間，對兒童的幫助有限。政府還是不敢於設立更長遠、更具遠景的計劃。如果要處理貧窮問題，需要政府落實更多『承諾』。」

連結社會資本
重建信任希望

不過，政府若要帶領香港走上「無窮之路」，最重要的還是要有「希望」和「信任」。

黃洪提到新加坡的扶貧情況，認為兩地最大的分別在於「希望」：新加坡社會的希望，來源於不斷的向前發展，「經濟向好，越起越多的核心商業區，更多的銀行，更多的工業，各行各業都能夠發展；但香港還是那些傳統產業。缺乏發展機會的年輕人，看不見希望。整個社會比較『灰』，這個現象反而是最大的問題。」

那麼，政府應該如何重建希望、建立互信？

黃洪談及與林靜雯在2005年受深水埗區議會委託作的貧窮研究《深水埗區貧窮問題及扶貧工作現況：以「需要為本」及「資產為本」的分析研究報告 》，當中透過發掘貧窮社區居民所有的「資源」、「技能」及「能力」，從而理解受訪者如何克服困難，應對貧窮，如何看待自己身處的社區，推動社區發展，嘗試取代傳統以「需要」、「問題」、「不足」等負面標籤看待貧窮社區，希望社會和政府能夠從另一角度看待人和事——就算是一個失業工友或者無業遊民，亦可以成為有經驗、可以貢獻社區的人。

報告中，不乏社區經濟的發展計劃，比如生產合作社、消費合作社計劃，甚或小型託兒服務、支援長者及護老者服務的合作社，二手物（如書、電腦）交換中心等等，抑或是時分券計劃，為社區充權，令居民可以互相幫助，從而緩解貧窮問題。而近年興起的「小店經濟」，亦是類近例子。但這些計劃重點在於不以資本和市場邏輯運作，而更關注於社區的關係，以及計劃背後的社會目標和參與者的需要。黃洪說：「有嘗試將中大女工小賣店，推行至其他大學，但港大要求他們像便利店一樣，通宵營運。這對於有小朋友需要照顧的婦女，有些強人所難。如果以市場的邏輯看待，那就沒有辦法推行。」

要推動「資產為本」的社區發展，又依賴本地居民建立議題及解決問題的能力，尤其倚重於本地居民、組織和團體之間的內部關係。黃洪語重心長道：「我們經常說社會資本，或者說團結經濟、社會經濟，最核心的，是社區內部、人與人之間的信任。而這又是香港現時最缺乏的。撕裂需要時間重建。這些都是深度構連起來的。」