【深度】當「政治追求」遇上「政治中立」　公務員應該向誰效忠？

特首林鄭月娥問責團隊傳出大地震，多間傳媒接獲消息指四名主要官員將被撤換，而日前因「三改新聞稿」陷入《基本法》第22條「干預之爭」的政制及內地事務局局長聶德權，也會被平調出任公務員事務局局長，接替被指無法制止公務員參與反修例示威而「下馬」的羅智光。全國港澳研究會副會長劉兆佳認為，公務員打正旗號發動反對政府的政治集會，顯示其政治可靠性出現問題，預料聶德權接掌後將強化公務員的效忠意識。談及公務員的「效忠意識」，就不得不回到「公務員政治中立」的討論。

林鄭月娥今早（4月21日）出席行政會議前見記者，回應「三改新聞稿」及中聯辦職能爭議時，承認特區政府官員對《基本法》的認識「未必很透徹」，故在不同政府文件中對中聯辦定位的描述不完全清晰或一致，她為引起混亂而致歉。鑑於事件引發社會質疑公務員對《基本法》認知不足，立法會公務員及資助機構員工事務委員會昨日舉行會議時，新民黨葉劉淑儀就此提倡公務員應該宣誓擁護《基本法》；公務員事務局羅智光則回應指，當局現正進行研究，預計今屆休會前有進展。

在四月中旬，公務員事務局回覆《財政預算案》的書面質詢顯示，由去年六月至今年三月前，合共有43名公務員涉嫌參與反修例非法公眾活動被捕，目前正接受警方調查或起訴，其中42人已被停職。當時不少建制派議員質疑，公務員面對社會紛爭時，未能秉持「政治中立」原則，要求當局交代後續處理。該局則表明，在《基本法》和《公務員守則》的框架下，公務員有需要擁護《基本法》及效忠特區政府，故會積極研究，探討需否要求所有公務員就此宣誓。局方回覆《香港01》查詢時稱，如停職人員被落案起訴，被扣起不多於一半的薪酬；倘若干犯嚴重刑事罪行而被定罪，則可全數扣起。

事實上，去年反修例風波期間，的確不時有公務員的身影穿梭在不同立場的政治活動當中。當中最受爭議的，莫過於任職勞工處二級助理事務主任的顏武周，發起「公僕仝人，與民同行」為主題的公務員反修例集會，要求當局回應「五大訴求」。事件引發一輪關於「公務員政治中立」的論爭，主要爭議如下：

爭議一：盡忠於「行政長官」，還是「香港市民」？

特區政府曾就上述公務員集會發表聲明重申，根據《公務員守則》，公務員必須保持政治中立，且不論他們本身的政治信念為何，也必須對行政長官及特區政府完全忠誠，並會竭盡所能地履行職務，不得受本身的政治信念支配或影響。不過，有關說法與當晚出席集會的公務員事務局前局長王永平發言所指並不一致。王永平上台力挺集會時，表示公務員不是對行政長官個人忠誠，而是對整個制度以及維護社會核心價值的市民忠誠，故認為出席集會的公務員並沒有違反相關原則。

政務官出身的王永平，在香港公務員系統內任職30年，卸任後傳媒被視為相當熟悉政府事務的「活字典」。因此，當他提出有別於政府聲明的「政治中立」涵義時，一度引發各界爭端，紛紛討論究竟公務員應該向誰效忠。不過，翻查立法會會議記錄，王永平2004年在任期間曾經回應有關公務員「政治中立」原則的口頭質詢，惟他當時的說法表明，該原則包含五大元素——效忠政府、對在任行政長官和主要官員盡忠、坦誠分析政策影響、不論個人立場地全力支持政府決定並付諸實行而不公開發表個人意見、協助主要官員解釋政府以爭取市民支持——這基本勾勒出公務員「政治中立」的核心輪廓，就是忠誠協助行政長官，且不受自身政治信念所影響。

至2007年，接任公務員事務局局長的俞宗怡回應「維持公務員政治中立」無約束力動議辯論時，也重申公務員「政治中立」的基本原則，就是不論行政長官和主要官員有什麼政治主張，公務員都應該完全忠誠地協助他們制訂政策、執行決定、管理所屬範疇的公共事務。她又提到，這是公務員的憲制責任，因為《基本法》第99條列明，公務人員必須盡忠職守，對特區政府負責——公務員理所當然是「公務人員」，而「特區政府」由行政長官所領導。

爭議二：上班時要嚴守「政治中立」，下班後可奔向「政治追求」？

發起「公僕仝人，與民同行」公務員集會的顏武周曾經反駁政府稱，在職的公務員的確需要嚴守「政治中立」原則，但當他們（休班時）脫下公務員制服，就只是普通香港市民，同樣享有《基本法》所保障的集會自由，故不代表他們不能夠就政治議題發聲；他又認為，是以個人身份發起並參加集會，並不涉及其所屬部門。

這又引起公務員「政治中立」原則適用範圍的討論——難道，休班或非執勤時的公務員，就不需要保持「政治中立」原則嗎？

原來，上述2007年立法會關於「維持公務員政治中立」無約束力動議辯論中，吳靄儀已經提出類似討論。她認為，「政治中立」一詞容易令大眾誤解，以為公務員不應擁有政治立場、也不能觸碰任何含有政治成份的活動；她又指，理想的「政治中立」不是「政治一片空白」，而是當公務員履行職務時，無私無懼、正直誠實、不偏不倚，既不從自己的政治立場考慮，也不以推進自己的政治理念為目標，更不因與政治任命官員的政治理念或聯繫有別而影響其執行政策的忠誠、效率和方式。

另外，有學者翻查處理公務員紀律問題的公務員敍用委員會近年年報，發現即使近年香港漸趨政治化，而在休班期間以不同形式參與政治活動的公務員也愈趨活躍，但並沒有公務員因而被追究違反「政治中立」原則。因此，他們基本上認同顏武周所言，當公務員脫下制服，就可自由表達「政治追求」。

不過，顏武周的說法其實存在嚴重的邏輯謬誤——他發起並參與的，明明是以「公務員」為主而公然反對特區政府政治決策的集會，但他卻辯稱，大家集會時只是「個人」而非「公務員」。

事實上，根據公務員事務局網站所列舉「公務員隊伍的管理」，就表明儘管公務員和市民一樣享有公民及政治權利，但局方正力求在兩者之間取得合理平衡；當局又表示，雖然不反對個別公務員參加無利益衝突的政治活動，但某些高級人員或因工作性質而特別容易被視為有偏私之嫌的人員會被禁止參與，例如首長級人員、政務主任、新聞主任、以及警務處的紀律部隊人員。

即將離任的公務員事務局局長羅智光，曾就上述公務員集會向公務員發信，表示不認同同事以公務員名義發起或參與政治集會和罷工，或使外界誤以為他們是代表所有公務員或所屬部門，令人覺得公務員與政府對著幹，製造政府內部分化和矛盾。