【財政預算．深度】派錢、派糖的關鍵 還看三大「迷之數字」
財政司司長陳茂波周三（2月26日）發表新一份《財政預算案》，在反修例風波及新型冠狀病毒肺炎疫情的雙重打擊下，應社會主流意向宣布「全民派錢」以紓解民困。「派錢」及「派糖」固然可解燃眉之急，但要從根本解決深層矛盾，仍然關乎政府「怎樣儲錢」和「怎樣花錢」兩大理財邏輯，惟當局往往囿於公共開支不得超過本地生產總值20%、財政預備需維持在15個月政府開支水平、3%的「國際公認」赤字紅線等三大「緊箍咒」，自我提醒要「量入為出」，因而未能大刀闊斧地「應使則使」，更遑論要秉承公義重整分配結構。弔詭的是，這些所謂「魔鬼數字」，其實並非有明文規定，而是沒有與時並進的「蕭規曹隨」，甚至和「一男子」有重大關聯。
（1）英殖遺產——公共開支不得超過GDP的20%？
《基本法》第107條指出：「香港特別行政區的財政預算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，並與本地生產總值的增長率相適應。」因此，政府一直以量入為出為原則，衍生出公共開支不得超過本地生產總值20%之說。儘管自稱秉承「理財新哲學」的特首林鄭月娥上場，在一定程度上加大公共開支與本地生產總值的比例至2018/19年度的21%及2019/20年度的22.7%，但綜觀回歸以來22份《財政預算案》，每年公共開支平均仍然只佔本地生產總值的20.7%。
這個未曾被大幅度打破的「理財鐵律」，其實由港英年代的財政司夏鼎基所制訂。作為「積極不干預」政策的提倡者，他在1981年的《財政預算案》提出：「香港公營部門的相應體積由1975年的6.2%上升至1980年的21.2%……公營部門決不可以無止境地增佔社會資源……其直接結果，是削弱市場面對急速變化的國際經濟環境的應變能力。」這某程度反映他對日益增長的政府開支感不滿。至1980年代草擬《基本法》時，曾有聲音要求將限制寫入條文，最終無疾而終。有趣的是，有關限制雖未有法律明文規定，卻被特區政府視為財政紀律，即使香港面對亞洲金融風暴、沙士、金融海嘯等挑戰時，也未曾修訂。
值得一提的是，在回歸初期，特區政府受各種因素影響，一度採取相對積極的公共開支預算，例如在2002/03年度，公共開支佔本地生產總值的22.9%，可謂歷史新高。但亦正正在這一年，時任財政司司長梁錦松再次訂明，「將公共開支佔經濟的比重控制在百分之二十或以下」，令這迷一樣的「理財鐵律」繼續成為港府的緊箍咒。
直到2011年，立法會曾經動議「公共財政政策的檢討」議案。提案人提出，財政儲備不斷累積，但何謂財政儲備合適水平，卻未有清晰的準則，當外匯基金亦年年積累豐厚，經濟上揚但社會卻出現貧者愈貧，建議政府並明確訂定適當的財政儲備水平及全面而深入地檢討香港的稅收、社會福利和公共財政政策和措施。
議案後由時任公民黨立法會議員湯家驊修正，建議「明確訂定適當的財政儲備水平一般只需維持於不超過15個月的政府開支便已相當足夠、研究放寬政府經常開支不超過本地生產總值百分之二十的限制」，後經修正後獲通過。只是，議案通過了，研究卻不了了之。而當時提出原議案的，就是今天的財爺陳茂波。
儘管港府近年已經調高公共開支比例，但有關佔比仍然低於全球各國或各地區的平均水平。參考美國智庫傳統基金會的《經濟自由度指數報告》（2019 Index of Economic Freedom），在全球首20名最自由經濟體中，只有香港（17.9%）、新加坡（17.6%）及台灣（17.7%）的政府開支佔比少於20％。儘管世界各地的政經背景、社會脈絡、財政狀況、收入來源並不相同，事實上不少地方沒有開支佔比設限，但偏偏多年來港府蕭規曹隨、作繭自縛，根本不敢大膽花錢，遑論改革分配結構。
（2）朝令夕改——財政儲備必須維持至少15個月政府開支？
陳茂去波年宣讀《財政預算案》時，預測未來五年財政審慎樂觀，預計財政儲備至明年3月底為11,784億元，相當於本港生產總值39%，而到2024年3月底更可達12,246億元，相當於本地生產總值33.7%，或19個月政府支出。然而，早有意見認為財政儲備水平並不是愈多愈好，政府要適當運用財政儲備及釐定適度的財政儲備水平，才可改善民生和促進經濟發展。
問題是，現時財政儲備需要維持15個月經常性開支，當中有何根據？政府為何要固地自封？
這個不明文規定最先出現於1998/99年度《財政預算案》中。時任財政司司曾蔭權曾為儲備的用途及水平作解畫。他提出，政府需要為日常運作及處變應急的需要，故分別預留三個月及十二個月開支的公帑數額作儲備；而針對金融需求，則採用M1定義的港元貨幣供應作為儲備的基準，而增減幅度為M1貨幣供應量的25%，以保持匯率穩定。
曾蔭權解釋，政府需要應付日常現金流，支付年中入不敷支月份的所需開支，而就應急而言，儲備可用來抵銷經濟周期回落所帶來的衝擊及應付突發事件。再者，維持充裕的應急儲備，就毋須加稅，又可繼續社會投資。他因而建議以每年開支總額為根據，按比例釐定一個應急儲備的幅度，而只要撥出相等於九個月開支的數額，就足以應急。他又補充，鑑於突發事件無法預測，因此應容許這儲備額按情況增減，並以3個月開支作為增減幅度——在經濟增長強勁時，儲備額可提升到幅度上限；但在經濟逆轉時下限則可調低。他強調，此安排因金融危機而提出，累積經驗後會在再作檢討。
從當時看來，曾蔭權作為財政司司長，因應社會環境，為當時儲備訂下水平，但卻保留彈性及改動空間，並非一成不變的規矩。至後屆政府，的確曾經釐定不同財政儲備水平的準則——先在2002/03財政年度提出財政儲備水平應為相等於12個月的開支，但政府不再將財政儲備與貨幣供應掛鈎；但在2010/11財政年度時，政府又表明毋須跟隨上述準則，並認為財政儲備愈多，抵禦外圍經濟波動能力愈强。
政府在財政預算方面偏向保守，對政府刻意低估收入及高估支出的批評不絕於耳，只當守財奴，卻推行長遠福利政策、提升香港競爭力，這又是否明智之舉？
（3）落後時勢——3%的「國際公認」赤字紅線？
陳茂波1月初出席中華總商會論壇時，預計2019/20財政年度的赤字少於800億元，即不超過本港生產總值3%，屬「國際間可接受的財政赤字審慎水平」。這個國際標從何而來？這或源於1992年2月簽訂的《馬城條約》（Maastricht Treaty）。
《馬城條約》又名《馬斯特里赫特條約》或《歐洲聯盟條約》，條約讓歐洲共同體12個國家建立政治、經濟及貨幣聯盟，為日後成立歐元區奠定基礎。條約明確規定成員國的（一）通貨膨脹率不得超過通膨率最低三個成員國平均值的1.5個百分點；（二）財政赤字不得超過國內生產總值的3%；及（三）債務負擔率不得高於60%等五大指標條件，換言之，赤字率低於3％加入歐盟的財政條件之一，以鼓勵歐盟財政自律。
但事實上，在1997年6月，歐盟通過《穩定與增長公約》（The Stability and Growth Pact），《公約》以追求預算平衡或有盈餘（close to balance or in surplus）為目標，不僅再次強調3%財政赤字率及債務超過六成這上限，更提出如財政赤字連續三年超過3%，成員國需面對相當於生產總值0.5%的罰款、暫緩提供融資等罰則。惟時至2004年，當時德國、法國等財赤已連續三年超標，經檢討後歐盟在2005年3月修訂公約，將要求超標國家的財赤水平回到3%之內的時限，從一年放寬至五年。
那為何是3%？3%或只是進入歐元區的篩選條件，或是當時成員國的赤字平均值及預測赤字水平，並非具經濟學理論或數據支持，更不是不能逾越的百分比。荒謬的是，這種思維卻同時塑造了28年後特區政府對財政可持續性的想像。
截至2019年12月底，本財政年度首9個月整體開支為4,124億元，收入為3,561億元，錄得500億元赤字，財政儲備為11,208億元，而外匯基金總資產則達42,591億港元。陳茂波本月中在網誌撰文，指香港受疫情影響，加上未完全走出去年反修例風波的陰霾，預言財政赤字將會維持一段時間，又指本港面臨少於800億元赤字，新一個財政年度的預計財政赤字更可能是歷來最高。陳茂波多番對財政赤字表示憂慮，財赤是否真的是洪水猛獸？
香港中文大學劉佐德全球經濟及金融研究所常務所長莊太量接受《香港01》訪問時指出：「政府根本不能控制財赤，政府現在的說法是如果我再給多一點，便會超出標準3%，但這3%其實政府控制不了。」他解釋，經濟總有低迷時，假設政府某年幾乎沒有收入，財赤多寡便不是可控制範圍之內。莊太量又指，《基本法》只規定量入而出，以及支出與本地生產總值的增長率互相對應，但不論是公共開支不得超過本地生產總值20%還是財政預備需維持在15個月政府開支水平，都不是法律規定，亦不是國際標準，僅是政府自行規定。
政府只能控制預算，「當其他國家每年都有赤字，但香港可能只有一年有，我們要看平均赤字，如五年計算一次，否則我們任何擴張性的財政政策也辦不到。」莊太量分析指，港府奉行「小政府、大市場」多年，財政預算如此保守，也是擔心經常帳目出現赤字，久而久之出現結構性財赤，加上人口老化等社會問題，令政府對公共財政百上加斤，但如政府願意拉長時間軸去看，那可能不會是赤字，而是盈餘，自然脫離財赤心魔。
當香港經濟結構單一、產業轉型失敗等問題日漸浮現，甚至進化成深層次矛盾，再加上近日的社會動盪及疫情，政府固然有責任以短期措施，回應社會即時需要。即使如此，政府擁有龐大儲備，仍足以在經濟逆境下保障民生支出。但更重要的是，必須擺脫一直以來的理財迷思，摒棄積極不干預思維，如果終日被教條所捆綁，受苦的只會是香港人。
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