【武漢肺炎】進一步善用《衞生緊急法》 防止疫情失控
所謂《衞生緊急法》，是指香港法例第599章《預防及控制疾病條例》（下稱《條例》）第8條規定「如行政長官會同行政會議認為任何情況屬公共衞生緊急事態的情況，行政長官會同行政會議可為防止、應付或紓緩該公共衞生緊急事態的影響，及為保障公眾健康，訂立規例」，當中「公共衞生緊急事態」代表出現「甚有可能導致大量人口死亡或罹患嚴重殘疾」的疾病、流行病或病原體。據此條文訂立的規例稱為「公共衞生緊急事態規例」，可以「規定任何人披露或提交任何攸關處理公共衞生緊急事態的狀況的資料」、「徵用財產及關乎該等徵用的補償的事宜」、「委任任何人以醫療及衞生專業人員身份行事」以及其他行政長官會同行政會議覺得需要或合適的事宜。
其實，特區政府現時應對疫情的措施已引用了這個《衞生緊急法》。上周五（2月7日），政府刊憲訂立《若干到港人士強制檢疫規例》與《預防及控制疾病（披露資料）規例》，前者規定由內地到港者必須強制檢疫十四日，後者規定衞生主任可要求任何人提供「悠關處理公共衞生緊急事態」的任何資料以及「向醫生提供虛假或具誤導性的資料屬罪行」，這兩條規例便都是由行政長官會同行政會議根據《衞生緊急法》訂立。不過，除了它們所觸及的限制出入境人次與阻嚇病人瞞報以外，防疫工作顯然尚有其餘更多問題需要處理，例如口罩市場供應緊張、人流交通保持密集等等，香港在這方面回應速度相對澳門、台灣以至中國大陸等鄰近地區仍然較緩慢，有時還拘泥於墨守既定程序辦事。為了加強防疫工作成效，特區政府有必要進一步善用《衞生緊急法》訂立更多的「公共衞生緊急事態規例」，當務之急應為徵用本地口罩進行配給，以後若有必要更可能限制本地的一些商業活動或部份市民外遊。
《衞生緊急法》十分容易讓人聯想到香港法例第241章《緊急情況規例條例》（下稱《緊急法》），後者容許「在行政長官會同行政會議認為屬緊急情況或危害公安的情況時，行政長官會同行政會議可訂立任何他認為合乎公眾利益的規例」，可是這些附屬規例內容範圍涵蓋審查傳媒、禁止集會、管制交通、沒收財產、修訂法例、強制服務、遞解離境等等，權力遠較以公開資料、徵用財產、委任醫生等事宜為主的《衞生緊急法》廣泛。港英時期《緊急法》雖被用作處理傳染病相關事宜，像是1932年禁止小販出售新鮮水果、冰淇淋、涼粉等以阻止霍亂蔓延、1935年禁止馬匹離開新界或吃草以應付瘋狗症病例，但要注意這是源於當年殖民地的衞生法規尚未完善。既然今日已有專門應付此等狀況的《衞生緊急法》，動用更大權力的《緊急法》就無異於牛刀割雞。
衞生緊急法不同緊急法
除此之外，《衞生緊急法》的刑罰範圍與生效時期都沒有《緊急法》那樣寬闊，故此引用前者的爭議性會較後者為小。《緊急法》訂立的規例可作出包括強制性終身監禁在內的「任何刑罰及制裁」，而在未明訂罰則時也「可處罰款$5,000及監禁2年」，至於違反《衞生緊急法》規例條文最高只「可處不超過第5級罰款及監禁不超過6個月」，它的刑罰上限無疑要低得多。與此同時，《緊急法》訂立規例生效時間「須持續有效至行政長官會同行政會議藉命令廢除為止」，並且未設立要定期檢視緊急情況或相關規例應否延續下去的要求，反觀《衞生緊急法》就寫到「行政長官會同行政會議如就公共衞生緊急事態訂立《規例》，須不時審視或安排不時審視該公共衞生緊急事態」，不太可能出現緊急規例存續過長的問題。
更加重要的是，去年港府透過《緊急法》訂立《禁止蒙面規例》就遭受多方質疑，及後高等法院更裁定民主派立法會議員的司法覆核初審勝訴，上訴聆訊程序至今仍在進行當中，所以如此時再引用《緊急法》只會重新挑起社會撕裂，對抗疫並無好處。況且因為《禁止蒙面規例》裏的「蒙面物品」也包括防疫口罩，一些輿論於是據此指斥政府官員未呼籲市民佩戴口罩是顧忌相關案件；無論這些意見有否根據，它們倒說明了不少社會人士仍對《緊急法》和《禁止蒙面規例》心存芥蒂。政府已經有《衞生緊急法》這個較低風險選項，根本無必要重提更惹爭議的《緊急法》，以免給予外人批評政府的口實或徒增市民的不信任。
其他法律建議未必可行
除了《衞生緊急法》外，坊間近日還提出不少從法律方面協助防疫工作的意見，可是這些建議在實行上多數有一定困難或未能針對問題根源。民建聯主席李慧琼表示「政府應採取任何可行法例限制口罩價格，防止有黑心商人藉機炒賣圖利，必要時或需引用《緊急情況規例條例》處理……市民會理解政府決定」，不過正如前文所述，《緊急法》將會產生更大政治風險，況且《衞生緊急法》本身已經足夠設立應付防疫需要的各種規例，像是《若干到港人士強制檢疫規例》規定的措施即為《條例》所言「行政長官會同行政會議覺得為《規例》的目的而屬需要或合宜的附帶及補充事宜」，價格限制當然也能列入其中，可見棄用《衞生緊急法》而採《緊急法》絕對屬於捨易取難。
其次是李慧琼和議會陣線朱凱廸、公民黨黨魁楊岳橋等都建議使用的香港法例296章《儲備商品條例》，該條例容許行政長官會同行政會議禁止、規管或管制任何「儲備商品」的最高價格、進口出口、流動分配、貯存和銷售對象，而現時香港唯一的「儲備商品」為「食米」。朱、楊、李三人起初只建議口罩列為「儲備商品」，後來工聯會立法會議員麥美娟、郭偉强、何啟明請願時又加上了保護衣等相關防疫物品和藥品。無奈的是，制訂最高價格或儲備存貨均要求先作市場研究，而現時政府對口罩以至廁紙等供應緊張商品都欠缺詳盡統計數據，不難預見官員與廠商磋商相關事宜會花上很長一段時間。就算這些物資成功列入「儲備商品」，《儲備商品條例》也無法強制商家出售倉儲或阻止其用影子公司囤積居奇。
此外，香港法例第599A章《預防及控制疾病規例》第5、7、8條又提到「任何人……明知而向衞生主任提供任何在要項上屬虛假的資料，即屬犯罪」，香港醫務委員會業外委員、病人政策連線主席林志釉據此建議「衞生署署長可考慮委任所有醫管局醫生成為法例所指的衞生主任，並且檢控瞞報的病人」，但是相關條文實際僅適用於衞生主任向醫生、旅客、入境口岸或跨境運輸工具營運人提供資料的場合，並不會直接影響一般病人向醫生披露個人病史或旅遊史。再者一旦醫生獲委任為衞生主任以後，他們就會同時獲得《條例》所授予的檢取物品、沒收物品、逮捕扣留以至免負個人法律責任等法定權力，地位儼然等同高級執法人員，而社會未必能接受全部前線醫護人員獲得這些權力。
進一步善用《衞生緊急法》的其中一個用途是透過它來設立規例徵用全港口罩進行配給。《條例》已經直接提到《衞生緊急法》的相關規例有權徵用私人財產，並且能夠「要求任何人將該財產暫時或永久交由徵用該財產的公職人員處置」或「由徵用該財產的公職人員暫時或永久接管該財產」，港府大可據此訂立規例徵用本港廠商生產或市場販賣的口罩，從而起出像台灣中央流行疫情指揮中心於今年1月30日「全數徵用國內口罩工廠生產之一般醫用口罩及外科手術口罩」一樣的效果，然後限量配給醫護人員以及有需要的香港市民使用。
其次，《衞生緊急法》也可以用來要求香港市民外遊之前先作檢測。在世界衞生組織過去宣布的幾次國際關注公共衞生緊急事件裏，它唯一建議過實施的旅遊限制措施僅有受感染地區必須保證出境人士健康，例如從2014年延續至今的脊髓灰質炎病毒跨國傳播問題，世界衞生組織先後建議過巴基斯坦、喀麥隆、敘利亞、赤道畿內亞、阿富汗、印度尼西亞、索馬里、巴布亞新畿內亞、尼日利亞等國應當確保居民或旅行者離境之前接種疫苗，並在口岸限制不能提供相關證明的人出國。儘管新型冠狀病毒至今尚未研發出有效的疫苗，特區政府仍可要求出境市民先作檢測，避免疫情擴散外地。
最後，政府在必要情況下還應考慮用《衞生緊急法》來限制市民的商業和娛樂活動。澳門當局日前已經宣布賭場停業十五日抗疫，不少內地省市甚至禁止餐館以及與防疫無關的商鋪營業，有關舉動固然可能帶來巨大經濟損失，卻是抑制疫情的殺手鐧。
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上文刊登於第200期《香港01》周報（2020年2月10日）《進一步善用《衞生緊急法》》。
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